גליון מספר 3 חורף תשע"ד
עורכת ראשית: עו"ד קארן שוורץ-אמיגה | עורך: עו"ד שוקי פרידמן | עורכת מדיה: גלית חמו

עבודה נדרשת, עבודה מועדפת, עבודה מתאימה ומה שביניהן, ומתי תקום זכאות למענק מלא או חלקי

|07/11/2013|

​תוך שהוא מביא על סדרם, לראשונה, את תנאי הזכאות למענק מלא או חלקי בגין עבודה נדרשת או מועדפת קיבל בית הדין האזורי לעבודה בנצרת את תביעתו של חייל משוחרר לתשלום מענק חלקי בגין עבודתו בעבודה בלתי מקצועית באתרי גידול חקלאיים ובתי אריזה.
בפסיקתו זו, עומד בית הדין על שורה של הבדלים שונים בין הוראות החוק לתקנות שהותקנו על פיו בכל הנוגע לאופי עבודתם של החיילים המשוחררים, טיב העבודה, מועד תחילת תקופת האכשרה בעניינם לרבות בשאלה האם מדובר בעבודה נדרשת או מתאימה.

שופט: חיים ארמון
לתובע: עו"ד מוחמד עומרי, מייצג מטעם הסיוע משפטי - מחוז הצפון
למשיב: המוסד לביטוח לאומי – הלשכה המשפטית

פתיחה
בחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה- 1995 (להלן: "החוק") קבועות זכויות למענקים, מלאים או חלקים, לחיילים משוחררים באם יעבדו, בתנאים מסוימים, בעבודות המוגדרות כ"עבודה מועדפת" או "עבודה נדרשת".
כמו כן בחוק מוגדר בהקשר זה המונח "עבודה מתאימה".

בסקירה זו ננסה לצעוד בעקבות בית הדין האזורי לעבודה בנצרת, למפות את המושגים השונים ואת הזכויות המוקנות על פיהם במצבים השונים, תוך התמודדות עם הקשיים שמעמידה החקיקה המסורבלת בעניין זה.

מפת המושגים
עבודה נדרשת – מוגדרת בסעיף 174(ו)(1)(ב)  כ:
" "עבודה נדרשת" - עבודה במקומות עבודה ובסוגי עבודה כמפורט בלוח ח'"
לוח ח' הוא נספח לחוק שכותרתו "עבודה מועדפת ועבודה נדרשת" ובו מפורטות שבע קבוצות של עבודות.

עבודה מועדפת – מוגדרת בסעיף 174(א) כ:
" "עבודה מועדפת" - עבודה במקום עבודה או בסוג עבודה כמפורט בלוח ח', ובלבד שלגבי אדם פלוני העבודה אינה עבודה מתאימה כאמור בסעיף 1שישה5(א) ו-(ב);"

הגדרה מקבילה מצויה בתקנה 2 לתקנות הביטוח הלאומי (מענק למובטל שעובד בעבודה מועדפת), התשמ"ג – 1983 (להלן: "התקנות"):
"כעבודה מועדפת לענין סעיף 127טז1  לחוק תיחשב עבודה במקומות עבודה ובסוגי עבודה כמפורט בתוספת"
התוספת היא תוספת לתקנות שבה מפורטות ארבע קבוצות של עבודות.

נמצא כי "עבודה מועדפת" מוגדרת בשני מקומות בהגדרה שאינה זהה: בחוק נכללת הדרישה כי העבודה תהיה עבודה "שאינה עבודה מתאימה" ואילו בתקנות לא כלול תנאי זה, והדרישה היחידה היא היותה של העבודה מנויה בתוספת, בדומה להגדרת "עבודה נדרשת", ואולם - אין חפיפה מלאה בין העבודות המפורטות בלוח ח' לחוק ובתוספת לתקנות, כך שגם מבחינה זו אין חפיפה מלאה בין ההגדרות, ולמעשה אנו עומדים בפני שלוש הגדרות שונות של "עבודה מועדפת".

עבודה מתאימה – מוגדרת בסעיף 1שישה5 כ:
"רואים עבודה מוצעת כעבודה מתאימה לאדם פלוני אם היא תואמת את מצב בריאותו וכושרו הגופני ונתמלאו בה כל אלה:
(1)  העבודה היא מסוג העבודה העיקרית שבה עבד תוך שלוש השנים שקדמו בתכוף לתאריך הקובע, או עבודה אחרת התואמת את הכשרתו המקצועית או רמת השכלתו; השר, באישור ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת, רשאי לקבוע סוגי עבודה לפי קבוצות מיון, שייחשבו כעבודה מסוג העבודה העיקרית או כעבודה התואמת את ההכשרה המקצועית או את רמת ההשכלה כאמור; "

חרף אי ההתאמה בין ההגדרות, ואי ההתאמה בין הלוח לתוספת - נמצא כי ההגדרה הרחבה ביותר היא של "עבודה נדרשת" שהיא כל אחת מן העבודות המנויות בלוח ח', ואילו "עבודה מועדפת" היא "עבודה נדרשת שאינה עבודה מתאימה", ומכאן ש"עבודה נדרשת" היא עבודה המנויה בלוח, ומתאימה.

מפת הזכויות
הזכויות למענקים בגין "עבודה מועדפת":
חייל משוחרר משירות חובה שעבד שישה חודשים מלאים ב"עבודה מועדפת" (דהיינו עבודה המנויה בלוח ח' ושאינה מתאימה לו) בתוך התקופה של שנתיים מיום שחרורו (להלן: "התקופה הקובעת") יהיה זכאי על פי סע' 174(ב)(2) למענק חד פעמי בשיעור המפורט בסע' 174(ג).

חייל משוחרר שעבד פחות מ- שישה חודשים מלאים ב"עבודה מועדפת", עשוי להיות זכאי, בתנאים מסוימים למענק חלקי, וזאת על פי סע' 174(ד). תנאי הזכאות נקבעו בתקנה 4 לתקנות, ועל פיהם הזכאות למענק חלקי תקום אם עבד החייל המשוחרר ב"עבודה המועדפת"  25 ימי עבודה רצופים ב-21 החודשים הראשונים של התקופה הקובעת, וכן ברציפות בשלושת החודשים האחרונים של התקופה הקובעת.

הזכויות למענקים בגין "עבודה נדרשת":
חייל משוחרר יהיה זכאי למענק מלא גם בגין "עבודה נדרשת" וזאת אם עבד בעבודה הנדרשת שישה חודשים מלאים בתוך התקופה הקובעת באותם תנאים בהם אילו היה מדובר בעבודה מועדפת הוא היה זכאי למענק מלא.

במקרה וה"עבודה הנדרשת" הייתה באחת מן העבודות המנויות בחלק (ד) של לוח ח', דהיינו: עבודה באתרי גידולים חקלאיים ובתי אריזה: עבודה בלתי מקצועית, לרבות עבודת ניקיון ולמעט עבודה פקידותית – תהיה זכאות למענק חלקי גם אם העבודה הייתה בתקופה של ארבעה חודשים בלבד בתוך התקופה הקובעת.

הזכויות למענקים בגין "עבודה נדרשת":

חייל משוחרר יהיה זכאי למענק מלא גם בגין "עבודה נדרשת" וזאת אם עבד בעבודה הנדרשת שישה חודשים מלאים בתוך התקופה הקובעת באותם תנאים בהם אילו היה מדובר בעבודה מועדפת הוא היה זכאי למענק מלא. 
במקרה וה"עבודה הנדרשת" הייתה באחת מן העבודות המנויות בחלק (ד) של לוח ח', דהיינו: עבודה באתרי גידולים חקלאיים ובתי אריזה: עבודה בלתי מקצועית, לרבות עבודת ניקיון ולמעט עבודה פקידותית – תהיה זכאות למענק חלקי גם אם העבודה הייתה בתקופה של ארבעה חודשים בלבד בתוך התקופה הקובעת. 

 

פסק הדין
במקרה זה, קיבל בית הדין האזורי לעבודה בנצרת את תביעתו של חייל משוחרר לתשלום מענק חלקי בגין "עבודה מועדפת" בשל עבודתו במסגרייה בקיבוץ, שבה הכיר כעבודה באתרי גידול חקלאיים ובתי אריזה,  וזאת על ידי סיווגה כעבודה נדרשת ותשלום המענק כמענק חלקי בגין עבודה נדרשת מכוח סע' 174(ז).
 
בפסק דינו, בחן בית הדין את הוראות החקיקה הרלוונטיים והדגיש את חוסר התיאום שנוצר בין הוראות החוק לתקנות שהותקנו על פיו:
 
"המחוקק ומחוקק המשנה עשו מלאכת מחשבת בכך שהצליחו לנסח את ההוראות הרלוונטיות באופן המסורבל ביותר האפשרי, כאילו המחוקק עשה הכל כדי להקשות על מלאכת הפרשנות."
 
ראשית – התייחס בית הדין לזכאות למענק מלא:
מצד אחד, בהתאם לסעיף 174(ב) ולהגדרת "עבודה מועדפת", חייל משוחרר יהיה זכאי למענק מלא אם עבד שישה חודשים בעבודה נדרשת (המתוארת בלוח ח'), בלבד שאינה בגדר עבודה מתאימה בעבורו, כלומר תנאי למענק הוא שהעבודה האמורה שבה עובד החייל אינה בגדר "עבודה מתאימה". 
מצד שני, בהתאם לסעיף 174(ו) לחוק אם החייל המשוחרר עבד שישה חודשים בעבודה שהיא כן מתאימה בעבורו, החייל יהיה זכאי למענק מלא, וזאת רק אם מדובר בעבודה "נדרשת". ומהי עבודה נדרשת? זו בדיוק העבודה המתוארת בלוח ח' אלא שכן נדרש שהיא תהיה בגדר "עבודה מתאימה". 
מכאן, קבע בית הדין כי "חייל משוחרר שעבד במשך שישה חודשים מתוך 24 החודשים מאז שחרורו משירות חובה בצה"ל בעבודה שמתוארת בלוח ח', זכאי למענק מלא, וזאת בין אם מדובר ב "עבודה מתאימה" בעבורו ובין אם לאו, ובין אם מדובר ב"עבודה מועדפת" שתנאי לחלותה היא שמדובר בעבודה שאינה "מתאימה" ובין אם מדובר ב "עבודה נדרשת" (שגם הגדרתה היא כזו שמתוארת בלוח ח'), אשר היא "מתאימה".
 
בית הדין הדגיש, כי "במקום לכתוב את ההוראה האמורה באופן ברור, מבלי להפנות מסעיף קטן אחד למשנהו ולעניין שאלת היות העבודה בגדר "עבודה מתאימה" – המחוקק סרבל את ההוראות באופן תמוה."
אם כך, בחינת היותה של עבודה "מתאימה" או "בלתי מתאימה" רלוונטית רק בשעה שבוחנים זכאות למענק חלקי בלבד – שהוא הנושא שנדון בפסק הדין.
 
עמדתו של המוסד לביטוח לאומי בדיון  הייתה שהדחיה נבעה מהיותו של התובע עובד בעבודה מתאימה – ולפיכך עבודה נדרשת, אשר מחד אינה מזכה במענק חלקי על פי תנאי סעיף 174(ד) ותקנה 4 העוסקים בעבודה מועדפת בלבד,  ומאידך, מאחר ומדובר בעבודה מתאימה, לא ניתן לסווגה כעבודה "בלתי מקצועית" הכלולה בחלק ד' של לוח ח' ולפיכך גם הזכאות למענק חלקי בגין עבודה נדרשת מכוח סע' 174(ז) לא תקום, שכן זו שמורה רק לעבודות בלתי מקצועיות, ועבודה מתאימה לא יכולה להיות "בלתי מקצועית".
התובע מצדו טען כי מדובר בעבודה בלתי מתאימה – ולפיכך עבודה מועדפת – עליה חל סע' 174(ד),  ולחלופין בהיותה בלתי מתאימה היא יכולה להיחשב כעבודה בלתי מקצועית על פי חלק ד' של לוח ח', ואולם היא נחשבת גם כעבודה נדרשת שעל פי סע' 174(ו)(1)(ב) אינה מסויגת לעבודה מתאימה או בלתי מתאימה, ולפיכך מקימה זכאות על פי סע' 174(ז).
 
ניתוחו של בית הדין את המצב של מענק חלקי:
ואולם גם בנוגע למענק חלקי לא חסך בית הדין את שבטו מן המחוקק.
מחד זכאותו של מי שעבד עבודה בלתי מתאימה עבורו – דהיינו עבודה מועדפת – למענק חלקי קבועה בסע' 174(ד) ובתקנה 4 וזכאות זו חלה על כל סוגי העבודות המנויות בלוח ח'. מאידך, ככל שמדברים על עבודה בלתי מקצועית באתרי גידול חקלאיים ובתי אריזה, ניתן לקבוע את  הזכאות למענק חלקי גם לפי הוראת סעיף 174(ז) ושלא לפי התנאים של תקנה 4. במקרה כזה, דווקא עבודה מתאימה (שכן הסעיף עוסק ב"עבודה נדרשת") תזכה במענק חלקי – אך בהתפלגות שונה מזו של תקנה 4. 
 
נמצא - וזה הסרבול אליו מכוון בית הדין את חיציו – כי מענק חלקי בגין עבודה בלתי מקצועית באתרי גידול חקלאיים ובבתי אריזה, ניתן לקבל הן לפי סעיף 174(ד) ותקנה 4 (במקרה של עבודה מועדפת – דהיינו בלתי מתאימה) ואזי נדרשת התפלגות מסוימת, והן לפי סע' 174(ז) (במקרה של עבודה נדרשת – דהיינו מתאימה) ואזי נדרשת התפלגות שונה.
לאור הקביעות הנ"ל, בית הדין קיבל את התביעה וקבע כי על המוסד לביטוח לאומי לשלם לו מענק חלקי בשיעור 117/150 מהמענק המלא.
 
מעבר להכרעה המעניינת בעניין הקונקרטי, מן הראוי להזכיר את הבעיות עליהן עמד בית הדין בכל הנוגע להיעדר הסנכרון בין התיקונים שנעשו בסעיף 174 לחוק לבין הוראות התקנות שלא עודכנו באופן שתואם את השינויים שהיו בחוק; כך למשל, הגדרת "עבודה מועדפת" בתקנות היא עדיין על פי האמור בתוספת לתקנות, בעוד שהחוק כבר תוקן וכיום – כאמור לעיל – "עבודה מועדפת" היא זו שנקבעה בלוח ח' (שבמקורו נועד לשם אזכור רשימת סוגי "עבודה נדרשת" דווקא).
כך גם העובדה שהתקופה הקובעת לפי התקנות, עדיין מוגדרת כשנתיים מיום השחרור מ "שירות סדיר" בעוד שבחוק המונח הזה כבר סויג שאין מדובר בשירות קבע. (שכן המונח "שירות סדיר", על פי חוק שירות ביטחון כולל גם שירות קבע). בסוגיה זו קבע בית הדין כי "אין זה נכון להתעלם מההקשר התחיקתי ולראות את התקנות ככאלה שעוסקות בתקופת שנתיים שאותן יש למנות מתום השירות הסדיר כולל שירות הקבע, אלא – כאמור – נכון יהיה לייחס לתקנות את אותה הפרשנות שניתן למונח גם בחוק, כך שהתקופה הקובעת על פי התקנות תפורש ככזו שמתחילה להימנות מיום השחרור משירות החובה."
כך גם העובדה שהדרישה לקבלת הפניה מאת לשכת התעסוקה, שהייתה בעבר בסעיף 174 לחוק הוסרה ממנו, אך התקנות עדיין מתייחסות אליה כדרישה קיימת. בסוגיה זו קבע בית הדין, כי "ההוראה בתקנה 4 לתקנות (שהותקנה מכוח סעיף 174(ד) לחוק) בדבר הפניה מאת לשכת שירות התעסוקה, כבר אינה תקפה, מאחר שהחוק עצמו כבר אינו כולל הוראה כזו."
לבסוף, מן הראוי להזכיר את רמיזותיו של בית הדין למוסד ביטוח לאומי, להנחות את פקידי התביעות שלו לפעול בהתאם להלכה הפסוקה ובהתאם להוראות החוק הרלוונטיות, במתן החלטה מפורטת ומנומקת, ממנה, ניתן יהא ללמוד על סיבת הדחייה לגופה על מנת שיוכל המבוטח לכלכל את צעדיו בהתאם.
 
ב"ל 20581-06-11 הלל רובינשטיין נ' המוסד לביטוח לאומי (פורסם בנבו, מיום 9.9.13). 

 

 1 איזכור של מספר סעיף ברשימה זו ללא הפניה לחוק יהיה של סעיף בחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה- 1995.
 2 סעיף 174 דהיום הוא חליפו של סעיף 127טז1.
3 הבעייתיות העולה מאי ההתאמה בין החוק לתקנות עולה מניה וביה בנקודה זו, כאשר התקנה מפנה לרשימת העבודות שבתוספת,  ב עוד שהחוק שאותו היא משלימה מפנה לרשימה רחבה יותר המצויה בלוח ח'.
4  סע' 174(ו) לחוק.
5  סע' 174(ז) לחוק.

6  סיווג העבודה לא היה שנוי במחלוקת, שכן מדובר היה במסגרייה אשר העבודה שנעשתה בה הייתה בניית ותיקון חממות.
7  בדיון, שכן ממכתב הדחיה עליו ערער התובע לא ניתן היה להבין את סיבת הדחיה (ר' פסקה 2 לפסק הדין).
8  הדחיה התבססה גם על טענה כי התובע לא עמד בהתפלגות המועדים על פי אפשרות זו.
9  וגרסת התובע הייתה כי המועדים התקיימו בו.