גליון מספר 3 חורף תשע"ד
עורכת ראשית: עו"ד קארן שוורץ-אמיגה | עורך: עו"ד שוקי פרידמן | עורכת מדיה: עו"ד יעל שמחי

סיוע בשכר דירה יינתן גם בישובים קטנים

|24/11/2013|

ביום 18.6.13 קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים עתירות שהגישה האגודה לזכויות האזרח בשם שתי נשים חד-הוריות, יהודיה וערביה, נגד קריטריון בנוהל סיוע בשכר דירה. משרד השיכון סירב לסייע למי שזכאים, על פי נתוניהם האישיים, לסיוע כספי בשכר דירה, אבל מתגוררים ביישובים "קטנים". נפסק, כי הקריטריון שמונע את מימוש הסיוע ביישובים "קטנים" הוא מפלה ועל כן פסול.

שופט: ד"ר יגאל מרזל
לעותרות: עו"ד גיל גן-מור, האגודה לזכויות האזרח
למשיב: עו"ד פנינה סין-שלום, פרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי)
 
 
רקע
 
משרד הבינוי והשיכון מסייע למשקי בית מעוטי הכנסה בדיור באמצעות סיוע כספי חודשי לזכאים השוכרים דירה בשוק הפרטי. עד שנת 1999 הגביל המשרד את האפשרות לממש את הסיוע בשכר דירה בישובים שונים ללא קריטריונים ברורים..
בעקבות עתירה לבג"ץ, שהגישה האגודה לזכויות האזרח בשנת 1999 (להלן: "פרשת שיבלי"[1]), בה נטען כי רשימת הישובים שבהם ניתן היה לממש את הסיוע הייתה שרירותית ומפלה באופן ברור כלפי האוכלוסייה הערבית, קבע משרד השיכון קריטריונים לישובים שבהם ניתן לממש את הסיוע:[2]
          א.         הישובים הינם ערים.
          ב.         ישובים שאינם ערים אך מספר התושבים בהם גדול מ-1,000 ועל פי מפקד האוכלוסין האחרון היו בישוב לפחות 5% משקי בית ששכרו דירה מבעל בית פרטי והם מנו לפחות 30 משקי בית.
          ג.          ישובים אחרים באזורי עדיפות לאומית א', שאינם כלולים בסעיפים א' ו-ב'.
משרד השיכון טען, כי קריטריונים אלו מבטאים קיומו של שוק שכירות ממשי. לטענת המשרד, מתן אפשרות לממש את הסיוע בשכר דירה בישובים "קטנים", שאין בהם שוק שכירות ממשי, תוביל לתוצאות לא רצויות: עליית שכר דירה בישוב שתגרום לכך שהסיוע יעבור בסופו של דבר למשכירים, ויצירת חוזים פיקטיביים לצורך מימוש הסיוע.
בהמשך לקביעת הקריטריונים כאמור החליט בג"ץ למחוק את העתירה, תוך שהוא מציין, כי "ראוי לאפשר לעותרים זמן מסוים על-מנת לבחון את תוצאות הפעלת הנוהל החדש, שלאחריו תהיה פתוחה בפניהם הדרך לשוב ולפנות לבית-המשפט זה, אם תימצא להם עילה". כמו כן פסק בג"ץ, כי "על  המדינה לקיים מעקב אחר אופן יישום הנוהל החדש, ולצבור נתונים שיאפשרו לעמוד על השלכותיו" (שם).
על פי הקריטריונים החדשים שגובשו, הסתבר כי בכמעט מחצית מהיישובים בארץ לא ניתן לממש את הסיוע בשכר דירה ומבחינה תוצאתית, גם הקריטריונים החדשים הפלו לרעה בעיקר הזכאים מהאוכלוסייה הערבית.
בדיעבד הסתבר כי לאחר מחיקת העתירה ב-1999 הכניס, או יותר נכון החזיר, המשרד לרשימת הישובים בהם ניתן לממש את הסיוע לא פחות מ-414 ישובים קטנים, שלא עמדו בקריטריונים הכלליים, דרך החריג של "אזור עדיפות לאומית". רובם המוחלט של ישובים אלו הוא ישובים בהם מתגוררת אוכלוסייה יהודית (קיבוצים ומושבים).  
יתר על כן, הסתבר מתשובת משרד השיכון לעתירות דנן כי לאורך כל אותה תקופה משרד השיכון לא בדק אם הסיוע שניתן לתושבי היישובים "הקטנים" שהוחרגו, אכן גרם לתוצאות הבעייתיות שהיוו את הבסיס לקריטריונים מלכתחילה.
העתירות דנן
בעתירות (שהדיון בהם אוחד) הובאו סיפוריהן של שתי נשים, שנמצאו זכאיות לסיוע בשכר דירה, אך לא נתאפשר להן לממש את הסיוע בישוב בו ביקשו להתגורר.
העותרת הראשונה הינה ילידת קיבוץ בדרום, אם חד-הורית לילד ששוכרת דירה בקיבוץ בו מתגוררת אימה, כדי להיות קרובה אליה ולהיעזר בה. העותרת השנייה היא ילידת יישוב ערבי בגליל, גרושה המתגוררת בשכירות בסמוך למשפחתה, ממנה היא מקבלת תמיכה וסיוע.
העותרות טענו, כי הנוהל מעמיד אותן במצב בו הן צריכות לבחור בין מימוש זכותן לבחור את מקום המגורים לבין זכותן להתקיים בכבוד וכי משמעות הנוהל היא שהן נדרשות לעזוב את ביתן ואת הישוב בו הן גרות על מנת לממש את הסיוע בו הן תלויות כדי להתקיים בכבוד. העותרות טענו כי הנוהל מפלה אותן לעומת זכאים בישובים גדולים, וכי אין להבחנה זו טעם של ממש. כמו כן נטען כי הנוהל מפלה ופוגע באוכלוסייה הערבית, שכן מספר הישובים הערביים העומדים בקריטריונים קטן בשל היעדר שוק שכירות בישובים אלו.
העותרות טענו עוד, כי העובדה שמשרד השיכון הכניס דרך החריג של אזור עדיפות לאומית מאות ישובים "קטנים" לרשימת הישובים שבהם כן ניתן לממש את הסיוע, מצביעה על כך שאין ממש בחשש שהביע משרד השיכון בדבר אי האפקטיביות של הסיוע בישובים "קטנים". כמו כן נטען כי עמדת המשרד אינה מבוססת על נתונים אלא על הערכות לא מבוססות אודות תוצאותיו האפשריות של מתן הסיוע.
לעניין זה צרפו העותרות חוות דעת מומחה, שניתנה על ידי ד"ר אפרת טולקובסקי,[3] המצביעה על כך שלא ניתן לבסס קשר בין הקריטריונים בדבר גודל הישוב לבין החשש מפני אי האפקטיביות של הסיוע בישובים אלו. בחוות הדעת עמדה ד"ר טולקובסקי על כך, שעליית מחירים אינה בהכרח התוצאה הטבעית של מתן האפשרות למימוש סיוע בישובים בהם שוק שכירות קטן. העותרות טענו, שהייתה למשרד השיכון אפשרות להעמיד לבחינה את חששותיו בדבר אי האפקטיביות של הסיוע באותם מאות ישובים קטנים שהוחרגו בשל היותם ממוקמים באזורי עדיפות לאומית, אך המשרד לא בחן את הנתונים.
משרד השיכון טען בתגובה לעתירות כי הוא יבטל את האפשרות לממש את הסיוע בישובים קטנים באזור עדיפות לאומית, וכך יוחזר השוויון על בסיס הקריטריונים שגובשו. המשרד אף צירף חוות דעת מטעמו, לפיה הסיוע בישובים קטנים הוא לא אפקטיבי. המשרד טען, כי מתן הסיוע בישובים בהם אין שוק שכירות ממשי, יוביל לעליית מחירי השכירות באופן שהסיוע לא יסייע לזכאים וטען כי יש להעדיף מתן סיוע בישובים גדולים בהם מחירי השכירות גבוהים יותר, וכי בישובים קטנים יש יותר מקרים של מימוש לא תקין של הסיוע.
טרם הכרע, הציע בית המשפט למשרד השיכון לערוך פיילוט כדי לבחון האם מתן הסיוע בישובים קטנים אכן גורם לאי אפקטיביות של הסיוע, ולהתייקרות מחירי השכירות בישובים אלה. משרד השיכון סירב להצעת בית המשפט.
פסק הדין
בית המשפט החליט לקבל העתירות בהתבססו על מספר אדנים:
הפלייה על רקע גודל השוק: בית המשפט קבע כי משרד השיכון אכן רשאי לבסס קריטריונים שמטרתם שמירה על אפקטיביות של הסיוע לזכאים. עם זאת המשרד לא עמד בנטל ולא ביסס שוני רלוונטי בין ישובים "קטנים" לישובים "גדולים" להוכחת טענתו כי הבחנה זו רלוונטית למניעת מתן סיוע לא אפקטיבי. לפיכך, הנוהל הקיים, המגביל מתן סיוע בשכר דירה לתושבי יישובים קטנים, הוא פסול, בהיותו מפלה בין זכאים על פי גודל שוק השכירות בישוב.
חוסר תקפות הקריטריונים שגובשו וההנחות הכלכליות עליהן התבסס משרד השיכון: עוד נפסק כי הנוהל הוא בלתי סביר, גם נוכח העובדה שהוא מבוסס על נימוקים חסרי תשתית עובדתית. בית המשפט ציין כי לא עלה בידי משרד השיכון להראות תמיכה מקצועית בקריטריונים שגיבש, אלא באמצעות חוות דעת מאוחרת, שמצביעה על חולשה בגיבוש העמדה המקורית; כי היה על המשרד לאסוף נתונים אודות הנוהל והשלכותיו הוא לא עשה כן, וזאת אף שבית המשפט העליון הורה לו לעשות כן במסגרת ההתדיינות הראשונה (בעניין שבלי); כי העובדה שבמשך שנים הוחרגו כל כך הרבה ישובים "קטנים" שלא עמדו בקריטריונים, ומשרד השיכון אפשר לזכאים לממש שם את הסיוע, מחלישה מאוד את עמדתו; וכי שעה שהוחרגו הישובים היה יכול המשרד לבחון את השפעת מימוש הסיוע באותם ישובים, אך הוא לא עשה כן. עוד נקבע כי ממד נוסף של חוסר קוהרנטיות הנוהל הנו בהחרגתו ביחס לאוכלוסיית הנכים. בכל אלה יש הכרה בשיקולים נוספים העומדים מאחורי הנוהל מעבר לתשתית העובדתית כלכלית.
בית המשפט ציין, כי גם המומחים של משרד השיכון הצביעו על כך שלא ניתן לקבוע בצורה גורפת כי מתן הסיוע בישובים "קטנים" יוביל לאי אפקטיביות של הסיוע, וכי הדבר תלוי בגורמים רבים אחרים, וכי לא ניתן מענה לטענות שהעלתה המומחית מטעם העותרות בדבר היעדר קשר ברור בין גודל שוק השכירות לבין ההשפעה האפשרית של מתן סיוע לזכאים בישובים אלו על מחיר השכירות באותם ישובים.
הפליית המגזר הערבי: בית המשפט פסק כי לנוהל השלכה רחבת היקף לרבות תוצאה מפלה ברורה כלפי האוכלוסייה הערבית, שחלק ניכר ממנה מתגורר בישובים שאינם עומדים בקריטריונים, בשל שוק השכירות המצומצם שבהם. בשל ההפליה התוצאתית נקבע כי מדובר בקריטריון רלוונטי ונטל ההוכחה עבר למשיב. בית המשפט אף ציין כי ייתכן, כפי שטענה המומחית מטעם העותרות, כי מדיניות המשרד שלא לתת לזכאים לממש את הסיוע בישובים "קטנים" תורמת לכשעצמה לאי השתכללות שוק שכירות מפותח בהם.
יחס בין גובה הסיוע לדמי השכירות בפועל: לבסוף דחה בית המשפט, את הטענה של משרד השיכון, כי הוא זכאי להעדיף מתן סיוע בישובים "גדולים" משום ששכר הדירה בהם הוא גבוה יותר. בית המשפט ציין כי על פי הנהלים אין קשר בין סכום הסיוע, שהוא קבוע, לבין שכר הדירה בפועל, וכי במצב זה אין להלין על העותרות שחיפשו לעצמן מקום מגורים בו השכירות היא נמוכה יותר.
פגיעה בלתי מדתית: בנוסף קבע בית המשפט, כי גם אם תכלית הקריטריונים ראויה היא, הפגיעה בזכאים לסיוע לשכר דירה המתגוררים או המבקשים להתגורר ביישובים בהם על פי הנוהל לא ניתן לממש את הזכאות - אינה סבירה ואינה מידתית, לאור העדר תשתית עובדתית התומכת בה, כמפורט לעיל.
הסעד
בית המשפט קבע כי דין הנוהל המגביל את הסיוע לישובים "גדולים" להתבטל. לנוכח ההשלכות התקציביות של הפסיקה, ובהתבסס על "דוקטרינת השעיית הכרזת הבטלות" קבע בית המשפט כי הבטלות תיכנס לתוקף בתום 12 חודשים מיום פסק הדין. בתקופה זו יוכל משרד השיכון להיערך לתיקון הנוהל ולקביעת קריטריונים סבירים ובלתי מפלים.
ביחס לעותרות עצמן, קבע בית המשפט כי הבטלות תהיה מיידית והורה למשרד השיכון לבחון מחדש באופן מיידי את בקשותיהן של שתי העותרות לסיוע בשכר דירה, ולפעול כאילו הקריטריון כבר בוטל. בית המשפט נתן לעותרות "פטור חוקתי", הן בשל נסיבות המקרה, התקופה הארוכה בה הנוהל הפסול מנע מהן את הסיוע, והן בשל הרצון לתמרץ מתדיינים  להגיש עתירות מוצדקות כנגד רשויות הפועלות שלא כדין. כמו כן נפסקו הוצאות משפט לטובת כל אחת מהעותרות בסך של 15,000 ₪.
עת"מ 1036-12-11 שריג נ' משרד הבינוי והשיכון; עת"מ 21575-02-12 קאות'ר נ' משרד הבינוי והשיכון (פסק דין מיום 18.6.13).
 
 
תגיות: סיוע בשכר דירה, הפליה, סיוע לזכאים, דיור, הנחות , אזור עדיפות לאומית
*הכותב הינו ראש תחום הזכות לדיור, האגודה לזכויות האזרח בישראל.
[1] בג"ץ 2101/99 שבלי נ' שר הבינוי והשיכון (מיום 21.4.02).
[2] סעיף 2.15 לנוהל השתתפות בתשלום שכר דירה (הוראה 08/04),
[3] ד"ר אפרת טולקובסקי, מנהלת מכון חיים כצמן גזית גלוב לחקר נדל"ן.
http://www.moch.gov.il/SiteCollectionDocuments/nehalim/nohal_0804.pdf