גליון מספר 2   קיץ תשע"ב
עורכת ראשית: עו"ד קארן שוורץ-אמיגה | עורך: עו"ד שוקי פרידמן | עורכת מדיה: עו"ד יעל שמחי

הנחיה פנימית אינה יכולה להגביל שיקול דעת של רשות מכח חוק

|16/07/2012|

​בית הדין האזורי לעבודה בירושלים קבע כי השאלה אם תובע דמי שיקום אינו ניתן להשמה בעבודה על פי הסיפא לתקנה 9(א)( 2) לתקנותהביטוח הלאומי (שיקום מקצועי), מצריכה הפעלת שיקול דעת מהותי, תוך היזקקות למאפיינים הייחודיים של התובע המסוים ושל תכנית השיקום הספציפית, שיקול דעת שאינו יכול להיות תחום בהנחיה טכנית או להיות מוגבל במספר זה או אחר של שעות שנקבע בהנחיה פנימית של המוסד לביטוח לאומי. בית הדין חזר והדגיש את ההלכה על פיה קביעת הנחיות פנימיות אינה יכולה להצדיק כבילת שיקול דעתה של הרשות על פי הדין ואינה מונעת מן האזרח לדרוש לסטות מהן במקרה קונקרטי לאור נסיבותיו המיוחדות. עוד קבע בית הדין כי אף שהסמכות לקביעה כאמור נתונה על פי התקנה לשירות התעסוקה, הרי משהוא נמנע מלהפעילה, שומה על המוסד לביטוח לאומי לעשות זאת, ואין הוא יכול להימנע מבחינת זכותו של תובע על פי התקנה, בשל כך שרשות אחרת אמורה הייתה לבחון זאת אך נמנעה לעשות כן.

 

שופט : דניאל גולדברג.
לתובע: עו"ד נאוה אילון , במינוי מטעם הסיוע המשפטי -  מחוז ירושלים.
לנתבע: עו"ד חנה מנדלסון , הלשכה המשפטית - המוסד לביטוח לאומי סניף ירושלים.

 

 

 
דורשי גמלת נכות המשתתפים בתוכנית שיקום, זכאים במהלך תקופת הלימודים לדמי שיקום בהתאם לתקנה 9(א)(2) לתקנות הביטוח הלאומי (שיקום מקצועי), התשט"ז-1956 (להלן: "התקנה"). התקנה קובעת כי התנאי לזכאות לדמי שיקום הינו העסקה בהכשרה מקצועית לא פחות מ-20 שעות בשבוע, או אם לדעת לשכת העבודה, עקב שיקומו, הנכה אינו ניתן לסידור בעבודה לתקופה היותו בהכשרה מקצועית.
 
לצורך יישום התקנה קבעה מחלקת השיקום במוסד לביטוח לאומי הנחיה פנימית (להלן: "ההנחיה"), לפיה נכה אשר למד פחות מ-16 שעות שבועיות אינו זכאי לדמי שיקום. ההנחיה לא התייחסה לסיפא לתקנה לפיה זכאות קמה גם אם לדעת לשכת העבודה, עקב שיקומו, הנכה אינו ניתן לסידור בעבודה לתקופה היותו בהכשרה מקצועית. 
 
ההנחיה עמדה לביקורת בפני בית הדין האזורי לעבודה בירושלים. במקרה הנדון אושרו לתובע לימודי משפטים במסגרת תכנית שיקום, והוא היה זכאי לדמי שיקום בתקופת לימודיו בהתאם לתקנה ולהנחיה. במהלך חלק מתקופת הלימודים נאלץ התובע ללמוד בהיקף של 8 שעות שבועיות בלבד מאחר שבאותה עת הוא למד לשני מבחני מועד ג' והוא הגיש למוסד לביטוח לאומי תכנית שיקום בהתאם ותבע דמי שיקום בגינה. אלא שתביעה זו נדחתה על פי ההנחיה מאחר והוא לא השלים 16 שעות לימוד שבועיות. בין היתר, קבע המוסד בהחלטתו, כי הצורך במבחנים חוזרים אינו מזכה בדמי שיקום.
 
בקבלו את התביעה עמד בית הדין על קיומה של הסיפא לתקנה, סיפא שלא ניתן לה ביטוי בהנחיה, והבהיר כי מדובר בחלופה שונה בתכלית מן הרישא, שכן היא כפופה לשיקול דעת מנהלי רחב ולא לתנאי טכני צר. השאלה הנשאלת במסגרת חלופה זו היא אם נוכח מכלול הנתונים של הנכה ושל תכנית השיקום שלו, הוא אינו ניתן להשמה באופן המצדיק לשלם לו דמי שיקום.
 
בדחותו את טענת המוסד לביטוח לאומי כי הטעם לאי מתן ביטוי בהנחיה לחלופה השנייה נעוץ בעובדה שבמשך שנים רבות שירות התעסוקה, שהוא המוסמך על פי הסיפא לתקנה לקבוע כאמור, נמנע מלתת אישורים בהתאם לחלופה זו, קבע בית הדין כי אין בעובדה שרשות שלטונית נמנעת מלמלא תפקיד שהוטל עליה בדין כדי להצדיק פגיעה בזכויות המבוטחים על פי אותה החלופה וביטולה המעשי במסגרת ההנחיה. בית הדין קבע כי, משנמנע שירות התעסוקה מלהפעיל את סמכותו על פי החלופה השניה, על המוסד לביטוח לאומי עצמו להתייחס בכל מקרה המובא בפניו לאותה חלופה, לקבוע ממצאים עובדתיים כמיטב יכולתו ולשקול האם עקב שיקומו של הנכה הוא אינו ניתן לסידור בעבודה לתקופה מסוימת בשל היותו בהכשרה מקצועית.בית הדין עיגן את חובת המוסד כאמור, על אף שהחוק מטיל את החובה על לשכת שירות התעסוקה, בחובות תום הלב והנאמנות הכלליות החלות על המוסד כגוף מנהלי, ובסעיפים 39 ו61(ב) לחוק החוזים (חלק כללי) בדבר ביצוע בקירוב של חוזה מכח חובת תום הלב הקבועה בחוק החוזים.
 
עוד הבהיר בית הדין כי השאלה אם נכה אינו ניתן לסידור בעבודה עקב שיקומו מצריכה הפעלת שיקול דעת מהותי, תוך היזקקות למאפיינים הייחודיים של הנכה המסוים ושל תכנית השיקום הספציפית בה מדובר, שיקול דעת שאינו יכול להיות תחום בהנחיה טכנית או להיות מוגבל בהכרח במספר זה או אחר של שעות פרונטאליות. בית הדין חזר והדגיש בפסק דינו את ההלכה על פיה קביעת הנחיות פנימיות אינה יכולה להצדיק כבילת שיקול דעתה של הרשות על פי הדין ואינה מונעת מן האזרח לדרוש לסטות מהן במקרה קונקרטי לאור נסיבותיו המיוחדות.
 
בפסיקה אקטיבית וחדשנית זו, המטילה חובה מנהלית על רשות שונה מזו שנקבעה בתקנות, פעל בית הדין באופן התואם את מטרת החוק והתקנה כרוחם, גם אם לא כלשונם, נתן משקל לתכלית החקיקה, ראה את הרשויות השונות כגוף אחד, ולא איפשר הפיכת החוק ל"אות מתה" באמצעות הבחנה טכנית בין רשויותיה השונות של המדינה האמונות על יישום החוק. 
 
 
בל (ירושלים) 10102-10 מיכאל גולדמן נ' ביטוח לאומי ירושלים ( מיום 8.8.11), פורסם בנבו.
 

תגיות : ביטוח לאומי , שיקום , לימודים , שיקול דעת מנהלי, שירות התעסוקה, נכות