גליון מספר 2   קיץ תשע"ב
עורכת ראשית: עו"ד קארן שוורץ-אמיגה | עורך: עו"ד שוקי פרידמן | עורכת מדיה: עו"ד יעל שמחי

גביית מזונות ילדים בארה"ב - במלאת שלוש שנים למזכר ההבנות

|16/07/2012|

​במלאת שלש שנים לחתימת מזכר הבנות בין ממשלת ארצות הברית לבין ממשלת מדינת ישראל לשיתוף פעולה לאכיפת תשלום מזונות ילדים (להלן: "מזכר ההבנות"), נסקור את המציאות המשפטית והעובדתית שהובילה לחתימתו, נפרט - בכל הנוגע לחייבי מזונות הנמצאים בארה"ב - את דרך ניהול ההליכים על פיו ואת אופן יישומו וכן נעמוד על הקשיים שהתגלו לצד הישגים שהושגו: מעל 20% מהפונים לאגף לסיוע משפטי (להלן: "האגף") שבקשותיהם הועברו לרשויות בארה"ב כבר קיבלו תשלום ראשון. כמחצית ממקבלי התשלומים זוכים לתשלום חודשי קבוע של דמי מזונות שוטפים, וכל זאת, מחייבים המצויים הרחק מחוץ לגבולות ישראל.

​"הוא עזב אותי עם תינוק יונק ועוד שני ילדים מתחת לגיל שש והלך לעשות כסף באמריקה", סיפרה לאה (שם בדוי) לעורך הדין עמו נפגשה בסיוע המשפטי. "הוא הבטיח לשלוח לי ולילדים כרטיס טיסה ברגע שיצליח לחסוך מספיק. אני מחכה עד היום לכרטיס הזה. הצלחתי לגדל את הילדים מהיד אל הפה, ללא חוגים כמו כולם וללא מורים פרטיים וללא טיולים."
 
החוב בתיק ההוצאה לפועל שפתחה לאה נגד הגרוש עומד על יותר מחצי מיליון שקלים, אך לא ניתן היה לעשות דבר כנגד חייב השוהה מחוץ לישראל.
 
"ברגע שראיתי כתבה בעיתון שנחתם הסכם עם ארה"ב בנושא מזונות ילדים, ניגשתי מיד לפתוח תיק. בעלי עושה חיים, ראיתי באינטרנט שהוא פתח חנות משגשגת והמשיך להתפתח בעולם העסקים שם. התקווה שלי זה לקבל את מה שמגיע לילדים שלי בחוק. לא ייתכן שאדם יביא ילדים לעולם ויתנער מאחריות גידולם. הוא הפיל את התיק עליי כשהוא יודע בוודאות שזה בלתי אפשרי מבחינה כלכלית. הוא ממשיך את החיים שלו כאילו שום דבר לא קרה וטוען - לא ברחתי ולא הזנחתי".
 
לאה איננה היחידה. סיפורה מדגים את התסכול של אלפי ישראלים שבני זוגם החייבים במזונות ילדיהם עקרו לחו"ל (רבים מהם לארה"ב), הרחק מהישג ידה של מערכת ההוצאה לפועל הישראלית. 
 
 
מספר מילים על הזכות למזונות
 
רשימה קצרה זו אינה מתיימרת, ואין כוונתה לנתח את סוגיית הזכות למזונות, משקלה החוקתי, טיבה, היבטים ממשליים, אתיים ואחרים הנוגעים לחובת המדינה ועוד. לכך אנו מקווים שתוקדש רשימה נפרדת בעתיד.
 
עם זאת, מצאנו לנכון לומר כי ההתקדמות המתוארת ברשימה זה תואמת מגמה מתפתחת להכיר בטיבה ומעמדה המיוחד של הזכות למזונות כזכות חוקתית,[1] ולהתאים אליה את הכלים המשפטיים והמנהליים.
 
בהקשר זה, שאלת אחריותה של המדינה לכך שזכות זו לא תישאר ריקה מתוכן, מצריכה דיון מעמיק בשאלת המודל הראוי לכך ובירור מעמדה וטיב אחריותה של המדינה כאשר יש חייב ישיר, ואנו כאמור מקווים כי דיון כזה ייערך ברשימה שתוקדש לכך. נציין רק כי מזכר ההבנות ופעילות משרד המשפטים באמצעות האגף לסיוע משפטי (על ההשקעה הרבה הכרוכה בכך) מלמדת על החשיבות שהמדינה רואה באי הפקרתה של זכות זו לגורלה, ועל האחריות שהיא מקבלת על עצמה בענין זה.
 
מטרת רשימה זו אם כן, היא בעיקר ליצור מודעות לקיום מזכר ההבנות ולאפשרות לפעול על פיו בקרב הציבור ובקרב העוסקים בתחום כפי שאף מצוין בסיכום רשימה זו.
 
 
הרקע לחתימת מזכר ההבנות[2]
 
גביית מזונות מחוץ לגבולות ישראל אינה תחום חדש לאגף. האגף פועל למעלה משלושים שנה בתיקים בהם החייב בתשלום מזונות ילדיו יצא את הארץ למדינה אחרת. הכלי המרכזי, ולמעשה היחיד, בו ניתן היה לעשות שימוש במקרים מעין אלו, היה שימוש ב"אמנת ניו יורק" משנת 1956, או בשמה המלא: [3] The  Convention on  the  Recovery Abroad of Maintenance, המאפשרת הגשת בקשה לאכיפת חיוב במזונות ילדים ממדינה אחת למדינה אחרת בה מתגורר החייב במזונות.
 
למרות שאמנה זו מכונה "אמנת ניו יורק", באופן אירוני ארה"ב אינה צד לה, ובמקרים בהם חייבי מזונות שהו בארה"ב, לא היה ניתן לעשות בה שימוש כך שלא הייתה כל דרך לאכוף תשלום מזונות ילדים לגבי חייב שהעתיק את מקום מגוריו לארה"ב.
 
מצב דברים בלתי נסבל זה בא לקיצו בשנת 2009, לאור החלטת ממשלה מספר 4155[4]  שבעקבותיה חתמו שר המשפטים דאז פרופ' דניאל פרידמן והקונסול הכללי של ארה"ב בישראל דאז מר אנדרו פארקר על מזכר ההבנות, שנועד לאפשר גביה הדדית של מזונות מחייבי מזונות השוהים בשטחה של המדינה השנייה.
 
מהצד האמריקני, החתימה על מזכר ההבנות התאפשרה באמצעות חוק הביטוח הלאומי האמריקני, ה - Social Security Act[5] במסגרתו ניתן להכריז על מדינה זרה כמדינה שיש עמה יחסי הדדיות - Foreign Reciprocating Country (להלן: "FRC"). משמעותה של הכרזה כזו היא שהמדינות השונות בארה"ב יוכלו להתייחס לפסקי הדין למזונות שניתנו ב FRC כאל פסק דין מקומי ולהוציא אותם אל הפועל תוך שימוש בכל הכלים העומדים לרשותם. לשון הסעיף הרלוונטי בחוק הנה כדלהלן:
 
"Sec. 459A. [42 U.S.C. 659a] (a) Authority for Declarations.—
 
(1) Declaration.—The Secretary of State, with the concurrence of the Secretary of Health and Human Services, is authorized to declare any foreign country (or a political subdivision thereof) to be a foreign reciprocating country if the foreign country has established, or undertakes to establish, procedures for the establishment and enforcement of duties of support owed to obligees who are residents of the United States, and such procedures are substantially in conformity with the standards prescribed under subsection (b)."

הדגש בסעיף הוא על היכולת של המדינה הזרה לבצע הליכים לאכיפת החיוב במזונות ולגבות את המזונות בפועל עבור זכאים למזונות שהם תושבי ארה"ב. אולם, מיישום מזכר ההבנות עד כה נראה שההכרזה על ישראל כ- FRC הועילה רבות בשלב זה דווקא לישראלים יותר מאשר לאמריקאים, כפי שייראה בהמשך.

 
 
תוכנו של מזכר ההבנות ודרך יישומו 
 
מזכר ההבנות מאפשר שדה פעולה רחב ויעיל יותר מאמנת ניו יורק. מלבד אכיפה של פסקי דין למזונות שניתנו במדינה המבקשת, מאפשר המזכר נקיטת הליכים באמצעות הרשות לאכיפת מזונות ילדים[6] לשם קבלת פסקי דין חדשים במדינה אליה הועברה הבקשה, לרבות קביעת אבהות, אם נדרשת כזו.[7] עוד נקבע במזכר ההבנות כי כל ההליכים לא יהיו כרוכים בעלות למבקשי השירות במדינה המתבקשת.
 
במזכר ההבנות נקבע כי האגף לסיוע משפטי הוא ה"רשות המרכזית" לביצועו.[8] דהיינו, לאגף בלבד היכולת לפנות לרשויות בארה"ב מכח מזכר ההבנות ולבקש סעדים למימוש הזכות למזונות בשם פונה הנמצא בישראל.
 
על פי מזכר ההבנות, המדינה המתבקשת פועלת למימוש פסק הדין שאותו התבקשה לממש לפי הדין הפנימי שלה.[9] דוגמה לדין פנימי כזה היא שבהיעדר טעמים מיוחדים המצדיקים איחור בהגשת הבקשה, האגף עלול לדחות בקשה לאכוף פסק דין אמריקאי שניתן לפני יותר מחמש שנים לאור האמור בסעיף 5 לחוק אכיפת פסקי חוץ התשי"ח – 1958. דוגמה מהכיוון ההפוך התגלתה כאשר הרשות לאכיפת תשלום מזונות ילדים במדינת ניו יורק סירבה לבקשה לאכוף פסק דין למזונות "ילד", שהיום הוא בגיל 23, בשל הדין הפנימי במדינה זו.
 
מלאכת הכנת בקשה הינה תהליך ארוך הכרוך במילוי טפסים מרובי פריטים ותרגום כל המסמכים לאנגלית, הדורש השקעת זמן ומאמצים רבים גם בלימוד והכרת הדין הפנימי בכל אחת מ- 51 מדינותיה של ארה"ב. עורכי הדין באגף נדרשים לכך, ובין השאר על מנת למנוע מפח נפש באם בסופו של התהליך יתברר כי הדין הפנימי במדינה המתבקשת אינו מאפשר ביצוע הגביה, מקפידים גם להתייעץ, מוקדם ככל שניתן, עם הרשויות השונות בארה"ב לגבי הדין הפנימי, בכדי להציג בפני מבקשי הסיוע תמונת מצב מוסמכת באשר להיתכנות הגביה.[10]
 
ביצועם של הדברים הלכה למעשה מחייב שיתוף פעולה אינטנסיבי עם הצד האמריקאי, הכולל התייעצויות שוטפות, שיחות ועידה רבות, וחילופי תרשומות. אנו פוגשים בצד האמריקאי נכונות רבה לסייע, הכרה בחשיבות העשייה – והתוצאות – בהתאם.
 
 
היקף הפעילות מאז חתימת מזכר ההבנות
 
עם כניסת מזכר ההבנות לתוקף בשנת 2009 ופרסום דבר חתימתו בעיתונות הארצית פנו לאגף נשים רבות שילדיהן היו זכאי מזונות זה שנים ושהחובות כלפיהם הצטברו לידי סכומים ניכרים, עד כדי מיליוני שקלים.
 
מבין התיקים שנפתחו באגף לצורך גבייה בארה"ב, מחצית החייבים מתגוררים במדינת ניו יורק. שאר החייבים מפוזרים במדינות השונות, עם ריכוז מסוים במדינות ניו ג'רסי, פלורידה וטקסס. בחלק ניכר מהמקרים הילדים בגרו זה מכבר ומדובר בבקשות לגביית חוב עבר ללא חיוב מזונות שוטף. יצוין כי פרט למדינת ניו יורק, יש מדינות נוספות בארה"ב שאינן מקבלות בקשות מישראל לאכוף פסק דין ישראלי בו הזכאי למזונות כבר הפך לבגיר.
 
אנו עדים לגידול משמעותי של 54% במספר התיקים שנפתחו בשנת 2011 לעומת מספר התיקים שנפתחו בשנת 2010. גידול שיתכן ומקורו בפרסומים בעיתונות בדבר גביה מוצלחת במסגרת הפעילות עד כה.
 
 
מעט על נתוני הגבייה 
 
החוב הכולל בבקשות שנשלחו לארה"ב עד לסוף שנת 2011 מסתכם ב 41.4 מיליון שקלים. עד לאותו מועד נגבה סך כולל של כ- 70,000 דולרים כאשר הגבייה החד-פעמית הגבוהה ביותר בתיק אחד היתה 9,000 דולרים.
 
במחצית מתוך הבקשות שהופנו לארה"ב בשנת 2009 כבר ניגבו או נגבים כספים בפועל. בחלק מהמקרים מדובר בגביה מתמשכת או אף חודשית.
 
בשנת 2011, בעקבות פניות האגף לסיוע משפטי על פי מזכר ההבנות,[11] נפתחו לראשונה מספר תיקים לצורך הגשת תביעות חדשות למזונות נגד החייב בארה"ב. תיקים אלו הועברו לטיפול במדינות ארה"ב השונות.
 
מספר התיקים שהופנו ממדינות ארה"ב לאכיפה בישראל נמוך בכשני שליש ביחס לבקשות שהופנו מישראל לארה"ב, כך, כפי שכבר צוין לעיל, אזרחי ישראל הם הנהנים העיקריים ממזכר ההבנות.
 
 
 
סיכום 
 
מדובר בתחילתה של דרך ארוכה. מזכר ההבנות צעיר לימים, יישומו מורכב והמודעות לקיומו הן בקרב הציבור הכללי והן בקרב עורכי הדין – עדיין נמוכה. אנו פועלים לשינוי מצב זה, בין היתר באמצעות כתבה זו, פרסומים בעיתונות הארצית ופעולות נוספות. אנו עמלים לשפר וליעל את תהליכי העבודה מול הרשויות בארה"ב ומקוים כי הדבר יביא להעלאת אחוזי הגביה, אשר, יש לציין שיחסית לשלב זה, ובהשוואה לנתוני גביה בישראל, מפתיעים לטובה.
 
אנו מאמינים כי כל מאמץ בעניין זה הוא ראוי ומוצדק, על מנת שאותם אלו הזכאים לתשלומי המזונות - בזכות ולא בחסד – יקבלו את המגיע להם.
 
 
תגיות: מזונות ילדים, גביה, מזכר ההבנות לאכיפת תשלום מזונות, ארה"ב

​[1] ראו על ציר הזמן בג"ץ 7038/93 נורית סלומון נ' ד"ר אלי סלומון, פ"ד נא(2), 580; ע"א 4905/98, פרופ' יוסף גמזו נ' נעמה ולילך ישעיהו, פ"ד נה(3), 295; בר"ע 3284/07 מירב פלמן ואח' נ' ארז פלמן, פורסם ב"נבו".
[2] http://www.acf.hhs.gov/programs/cse/international/country/israel/us_israel_mou.pdf

[3] אמנה בדבר גביית מזונות בחו"ל, נחתמה בניו יורק ב 20.6.56, נכנסה לתוקף (בישראל) 25.5.57, פורסמה בכתבי אמנה 239.1.
[4] לנוסח החלטת הממשלה: http://www.pmo.gov.il/PMO/Archive/Decisions/2008/10/des4155.htm

[5] 42 U.S.C. 659a (1965)

[6] Office of Child Support Enforcement of the Administration for Children and Families of the U.S. Department of Health and Human Services, להלן: "OCSE"
 סעיף 1 למזכר ההבנות, לעיל ה"ש 2.
​[7] סעיף 1 למזכר ההבנות, לעיל ה"ש 2.
[8] סעיף 2 למזכר ההבנות, שם.
[9] סעיף 5 למזכר ההבנות, שם. תנאי דומה קבוע גם באמנת ניו יורק, ראו סעיף 4 לאמנה.
[10] מאידך, על העובדים ברשות לאכיפת מזונות ילדים בארה"ב להכיר את דיניה של מדינת ישראל, לרבות הדין האישי שחל במקרה הספציפי. לשם כך הוכן באגף "מדריך למשתמש" - Caseworker's Guide. במועד כתיבת מאמר זה תמה מלאכת כתיבת המדריך, והוא נמצא בשלב הגהה סופית של הרשות הפדראלית בארה"ב. המדריך עתיד להתפרסם באנגלית באתר של משרד הבריאות והשירותים החברתיים - OCSE. כאן המקום להודות לעורכי הדין ענת בהט מהנהלת האגף ולדניאל רז מהסיוע משפטי – מחוז ירושלים, אשר עמלו לילות כימים בהכנת המדריך.
[11] לעיל ה"ש 2.