גליון מספר 2   קיץ תשע"ב
עורכת ראשית: עו"ד קארן שוורץ-אמיגה | עורך: עו"ד שוקי פרידמן | עורכת מדיה: עו"ד יעל שמחי

עיון חוזר בהוצאה לפועל

|16/07/2012|

סמכותו של רשם ההוצאה לפועל לעיין עיון חוזר בהחלטותיו אינה מפורשת בחוק, ודומה ששאלת עצם קיומה מוטלת, במשתמע, בספק בהחלטות של רשמי הוצאה לפועל. לטעמנו, הוראות החקיקה, תכליתו של החוק וטיבה של סמכות רשם ההוצאה לפועל, מחייבים את המסקנה כי הוא מוסמך לעיין עיון חוזר בהחלטותיו, ואולם סמכות זו סמכות שברשות היא ומגוון שיקולים עשויים להשפיע על החלטה בעניין זה, ובהם: שיקולי יעילות, מועדים, טיב ההחלטה ונקיון כפיו של המבקש.

מבוא
 
במקרים בהם נדחית בקשת צד בתיק הוצאה לפועל, לעיתים מוגשת בקשה לעיון חוזר, בה מובא טיעון או השלמת מידע, משפטי או עובדתי, למשל השלמת מידע לגבי תמונת מצב כלכלית בניסיון לשכנע להיעתר (או לדחות) לבקשה לשינוי צו תשלומים. במקרים רבים נדחית בקשה כזו על ידי רשם ההוצאה לפועל (להלן: "הרשם"), בנימוק שכבר ניתנה החלטה ואין הוא יושב כערכאת ערעור, אם על החלטותיו ואם על החלטות של רשם אחר. במקרים רבים אחרים הבקשות זוכות לדיון והחלטה ענייניים. לאור המבוכה בעניין זה, המצב הבלתי ברור והעדרה של הלכה מנחה, ננסה ברשימה קצרה זו להאיר את הסוגיה ואת גדרי הספק.
 
את השאלה ננסה להאיר מפנים שונות: נסקור את סוגית העיון החוזר בבתי המשפט, נבחן האם קיימים דברי חקיקה ישירים או עקיפים הקובעים הלכה לעניין זה, נסקור את הפסיקה וכן נבחן את טיבה של סמכות הרשם, תכלית חוק ההוצאה לפועל ושיקולי מדיניות שונים הנוגעים לנושא.
 
 
עיון חוזר בערכאות משפטיות 
 
לצד הכלל בדבר סופיות הדיון ומעשה בית דין, קיים שדה נרחב של החלטות ביניים והחלטות דיוניות שונות בהן יכולים בתי המשפט לשוב ולעיין ולשנותן ככל שישתכנעו כי כך נכון לעשות. על פי תקנה 368 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984 רשאי בית משפט לעיין מחדש בצווים זמניים[1] שנתן, אם מצא כי הדבר מוצדק. אף כי הכלל הוא שמעשה בית דין במשמעותו הקלאסית לא חל על החלטות ביניים, הגישה היא ששינוי החלטה לא ייעשה כדבר שבשגרה.[2]
ישנם אף חוקים ספציפיים המכירים במפורש באפשרות לקיום עיון חוזר. כך למשל קובע סעיף 181 לפקודת פשיטת רגל [נוסח חדש], התש"מ-1980:
  
"בית המשפט רשאי לחזור ולעיין בכל צו שנתן מכוח סמכותו בפשיטת רגל, לבטלו או לשנותו".[3]
 
הסעיף מקנה לבית המשפט סמכות רחבה ביותר לעיון חוזר בהחלטותיו. חרף קיומו של סעד חלופי של ערעור[4], אין מניעה שחייב יפנה אל בית המשפט בבקשה לשינוי החלטתו אף שלא ערער עליה[5], ובמקרים המתאימים דרך זו, בה פונים לערכאה המעורה בעניין אשר לה הכלים הטובים יותר לבחון את הדברים, מועדפת על ערעור.[6]
 
מהמקובץ עולה כי כלל סופיות הדיון צר למדי, אינו חל על מרבית החלטות הביניים בהן עוסקים בתי המשפט, והלכה למעשה נוהגים בתי המשפט לשוב ולעיין בהחלטותיהם. בדיני פשיטת הרגל, שבדומה לדיני ההוצאה לפועל מצריכים ניהול שוטף של ענייני החייב, מורחבת האפשרות לעיון חוזר לכלל ההחלטות.
 
 
הוראות חוק ההוצאה לפועל ותקנותיו 
 
תקנה 27 לתקנות ההוצאה לפועל, תש"ם-1979 (להלן: "התקנות") מסדירה את הזכות לבקש ביטול החלטה של רשם ההוצאה לפועל שניתנה במעמד צד אחד:
 
"רשם ההוצאה לפועל רשאי, על פי בקשה שהוגשה לו, לבטל או לשנות החלטה או צו שניתנו בלא שמי שרואה עצמו נפגע טען בפניו בכתב או בעל פה".[7]
 
האם מתקנה זו משתמע הסדר שלילי, לפיו במקרים שבהם ההחלטה ניתנה במעמד שני הצדדים, לא קיימת סמכות כזו?
 
בעיון ראשון דומה כי השופט (בדימוס) דוד בר אופיר גורס כי סמכות שכזו אכן מותנית בכך שההחלטה ניתנה במעמד צד אחד.[8] בר אופיר מדגיש כי אין לפרש את התקנה כחלה על החלטות המצויות בתחום הסמכויות השיפוטיות,[9] וקובע כי: "דברים אלה מתייחסים אך ורק לביטול החלטה שניתנה בהעדר הצד הנפגע".
 
עם זאת, עיון מדוקדק בדברים מלמד כי מסקנה זו אינה מחויבת המציאות. לטעמנו המסקנה בדבר הסדר שלילי מדבריו של בר אופיר אינה הכרחית. להבנתנו התקנה נועדה להסדיר מצב בו אחד הצדדים לא נשמע ונפגעו כללי הצדק הטבעי. במצב זה קובעת התקנה, אותו צד שלא נשמע ואשר לא היה צד להליך, יהיה רשאי לבקש ביטול או שינוי ההחלטה (ודוק: ביטול או שינוי ולא עיון חוזר). כל עיקרה של התקנה בא להגן על מי שלא הגיש את הבקשה, ומדגיש את זכותו החיובית להישמע. על רקע זה נוסחה התקנה כפי שנוסחה ולכן אין ללמוד ממנה כי בכל מקרה אחר בו ניתנה החלטה שאיננה יוצרת מעשה בית דין, חסומה הדרך לעיין בה מחדש.[10] לטעמנו תקנה זו אינה נוגעת איפה לעניין ואין בה בכדי לשפוך אור על הסוגיה.
 
 
תקנה 126א לתקנות
 
תקנה 126א מאפשרת לרשם לתקן כל פגם או טעות בכל הליך בכל עת. תקנה זו נותנת לרשם סמכות רחבה לתקן, בכל עת, כל פגם או טעות בהליך כלשהו לפי חוק ההוצאה לפועל ותקנותיו[11], וזו לשון התקנה:
 
"רשם ההוצאה לפועל רשאי, בכל עת, לתקן כל פגם או טעות בכל הליך לפי החוק, וכן רשאי הוא ליתן הוראות בדבר המשך ההליכים בתיק שנסגר או שנגנז בטעות ובדבר כל עניין אחר, ככל שייראה לו צודק".
 
תקנה זו תומכת בהבנה כי לרשם סמכות רחבה ביותר לשנות ולתקן החלטות שנתן. התקנה עוסקת ב"כל" פגם או טעות ב"כל" הליך, וכן ליתן הוראות בדבר "כל" עניין אחר ואינה מגבילה אותה לפגמים טכניים, לטעויות סופר או כל הגבלה אחרת.
 
 
מטיבן של החלטות רשמי ההוצאה לפועל וסעיף 15 לחוק הפרשנות
 
הרשם אמון על ביצוע פסקי דין. פסק דין כהגדרתו בחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז – 1967 (להלן: "חוק ההוצל"פ" או "החוק") הוא פסק דין או החלטה אחרת של בית משפט או בית דין דתי,[12] וביצועו הוא בעיקרו תפקיד מנהלי ואין בידו של הרשם כוח שיפוטי.[13]
 
על טיבן המנהלי של החלטות הרשם ניתן לדעתנו ללמוד גם מאופן הערעור עליהן. שלא כבערעור על החלטה של בית משפט או של רשם בית משפט, במסגרת ערעור על החלטת רשם הוצאה לפועל מוסמך בית המשפט לדון בטענות עובדתיות, ניתן לערוך בחינה מחודשת של הראיות לשם קביעת ממצאים עובדתיים ולכן יש צורך בצירוף תצהיר לבקשת רשות הערעור או לערעור.[14] דהיינו, טיבו של ההליך הערעורי דומה להליך הראשוני עליו הוגש הערעור, לאור סמכות בית המשפט לדון בעניין ללא כל מגבלות, מה שמעיד על היותו של ההליך הערעורי במידה רבה הליך משפטי ראשוני וההליך שקדם לו – מנהלי, כזה המאפשר לערכאה השיפוטית המובהקת לקבל החלטה ללא מגבלות פרוצדורליות.
 
מהותה המנהלית של סמכות הרשם קיבלה משנה תוקף עם כניסתו לתוקף של חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 33), התשע"א – 2011 אשר הפריד את רשמי ההוצאה לפועל ממערכת השפיטה, הכפיפם לרשות האכיפה והגביה לעניין דרכי מינוי, דין משמעתי, בירור תלונות ועוד.
 
טיב החלטותיו וסמכויותיו של הרשם מתיישבים יותר עם המסקנה שהוא רשאי לשוב ולשקול אותן, הואיל וכפי שראינו לעיל, הרשם הינו גוף מנהלי, הרי הוא רשאי, ואולי אף מחויב ככל רשות מנהלית, לשוב ולשקול החלטותיו ולשנותן, ברוח האמור בסעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א- 1981, הקובע:
 
"הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל- משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה".
 
וכך אכן קבע בית המשפט העליון מפורשות:  
 
"האם מסורה לראש ההוצאה לפועל סמכות לחזור ולעיין בצו שהוצא על-ידיו ואף לבטלו או לשנותו? ראשית דבר, נשלט המענה לשאלה זו על-ידי העיקרון, אשר לפיו רשות מנהלית רשאית לשוב ולשקול החלטותיה ולשנותן, הכול ברוח האמור בסעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א – 1981, ובלבד שהדבר מבוסס על שיקולים לגופו של עניין".[15]
 
 
 
תכליתו של חוק ההוצאה לפועל
 
תכליתו של חוק ההוצאה לפועל היא גביה מהירה ויעילה של החוב, במגבלות יכולתו של החייב.[16] תכלית זו מושגת לא באמצעות החלטה, ולא באמצעות סופיות הדיון והצבת סימני קריאה, אלא באמצעות תהליך מתמשך של בחינת המציאות ונקיטה מתאימה של פעולות מתוך מגוון כלים במקום ובזמן המתאימים לכך. הדגש הוא על הביצוע ולא על ההחלטה. בבית המשפט ההחלטה היא עיקר, היא המטרה, והיא תכלית ההליך. לא כן בהוצאה לפועל.
 
תכלית זו מחייבת בחינה מהירה ויעילה של המציאות, יכולת להגיב מהר ולקבל החלטה מתאימה יותר, אם כך נדרש באותה עת. השיקול הפרוצדורלי, המועדים – אלו נדחקים לקרן זווית. בשונה מבית משפט, שם שימוש בכלים פרוצדוראליים שיביא לתוצאה הרצויה לצד כלשהו, ישיג את המטרה, אין הדבר כך בהוצאה לפועל. זוכה אשר ימנע מחייב באמצעות טענות פרוצדוראליות בירור טענה בעניין יכולתו לעמוד בצו תשלומים, לא ישיג את מטרתו. קרוב לוודאי שתושג המטרה ההפוכה. החייב לא יצליח לשנות את הצו הגבוה מיכולתו, ופשוט לא ישלם. בשונה מפסק דין, לעצם הקביעה כי על החייב לשלם סכום חודשי כזה או אחר, אין משמעות מלבד משמעותה המעשית, וצו שלא יתאים לנסיבות, יהיה חסר משמעות.
 
לפיכך, התמודדות בערכאה ערעורית במשך מספר חודשים סביב השאלה העקרונית האם קביעה מסוימת של הרשם היא הקביעה ה"נכונה", איננה בהכרח הדרך הנכונה. לשאלה אם ההחלטה היתה נכונה עיונית לשעתה, אין הרבה משמעות. הדרך הרצויה היא הדרך שתאפשר לרשם, המופקד על ביצוע הגביה, לקבל בזמן אמת את ההחלטה המתאימה ולא לסרב לקבלה בטענה הפרוצדוראלית  שעל ערכאת ערעור לבחון את החלטתו. לא ההחלטה היא העיקר, אלא המעשה.
 
לפיכך, גם בחינה תכליתית של החוק והוראותיו הרלוונטיות, תומכת במסקנה כי יש לאפשר לרשם לעיין מחדש בכל עת בהחלטותיו.
 
 
גבולות שיקול הדעת
 
לצד מסקנתנו כי לרשם נתונה סמכות עקרונית לשוב ולעיין בהחלטותיו וכי אין הרשם יכול להיפטר מבקשה שכזו בנימוק שאיננו רשאי לעשות כן, אנו סבורים כי לא בכל מקרה הוא חייב לעשות כן. סמכות זו היא סמכות שבשיקול דעת, ויש להפעילה במקומות הראויים לכך – בהסתמך על מגוון של שיקולים, בהם בין היתר: נסיבות פרטניות של המקרה והמעורבים, עקרונות משפטיים רחבים, הפעלת כלים אלטרנטיביים ושיקולי יעילות מערכתיים.
 
מבלי למצות את הדיון בסוגיה זו, נציע, על קצה מזג, שיקולים כדלהלן.
 
 
שיקולי יעילות 
 
לשיקולים אלו פנים לכאן ולכאן. מחד, הרשם הוא זה שבידיו הכלים והמומחיות לשקול טוב יותר את הבקשות.[17] גם מבחינה מערכתית ערעור הוא הליך איטי ובזבזני המעיק על מערכת המשפט העמוסה לעייפה, גורם להעסקת משאבי אנוש רבים וניצול זמן שיפוטי יקר, בנוסף לעלויות כספיות הן לצד המשיג והן לצד המשיב, ובמקרים רבים  גם למדינה (למשל במקרים של מתן סיוע משפטי).
 
מאידך, עיון חוזר לגופו של ענין, אם ייעשה בכל פעם שתוגש בקשה חסרת "עלות" שכזו, עשוי לגרום להצפת הרשמים בגל של בקשות, שחלקן יהיה מיותר. יש לשקול בכל מקרה לגופו לאיזה מן הכיוונים תטה את הכף כל אחת משתי ההחלטות האפשריות, ואת עוצמת החשש אל מול התועלת מן צד השני.
 
 נכון בהקשר זה לשקול כל העת את האפשרות לעשות שימוש בכלים אלטרנטיביים להפחתת החשש, חלף סירוב לבחון את הבקשה. כך למשל, חיובו של המבקש בהוצאות מקום שלא נמצא בסיס לבקשתו וזו הוגשה שלא בתום לב (למשל אם על מנת להרוויח זמן, אם משום המחשבה שאין מה להפסיד וכיו"ב), עשוי להפחית את החשש משימוש לרעה בהליך ומהצפת המערכת בבקשות סרק.
 
 
פרמטר של זמן 
 
מאחר והליך של עיון חוזר מהווה מסלול חלופי לסעד של ערעור, דומה כי ככל שהבקשה לעיון חוזר תוגש סמוך יותר למועד שבו ניתן היה להגיש ערעור, ראוי יהיה לדון בה לגופה, וזאת משני נימוקים: האחד - ככל שזמן רב יותר חולף, כך הן הבקשה הקודמת והן הבקשה לעיון חוזר הופכות לבלתי רלבנטיות כיוון והן נסמכות על מסמכים ועל אירועים שמשקלן הולך ופוחת, והשני - על מנת לשמור על זכות ההסתמכות ועל מנת לשמור את היציבות השיפוטית.
 
 
פרמטר של סוג ההחלטה ואופי ההליך
 
נכון להבחין בין החלטה מהותית, שלקביעתה יש משמעות כשלעצמה וממנה נובעות תוצאות מתמשכות, לבין החלטות שטיבן זמני ופרקטי. החלטות מן הסוג הראשון, כמו החלטה המחייבת נאמן, כונס נכסים או צד ג' בתשלום, עומדות בזכות עצמן ויישומן הוא כבר שלב אחר. החלטה מן הסוג השני, כמו החלטה בדבר גובה צו תשלומים או הכרזה על חייב כמוגבל באמצעים, היא החלטה ביצועית, שאין לה משמעות כשלעצמה. בהחלטות מן הסוג הראשון קיימת עדיפות ברורה למסלול הערעורי (עדיפות המתבטאת בכך שהערעור עליהן הוא בזכות) ואילו בהחלטות מהסוג השני ההעדפה תהיה דווקא לבחינה חוזרת ע"י הערכאה המבצעת – רשם ההוצאה לפועל.
 
אבחנה נוספת שעשויה להיות רלוונטית במקרה זה היא הבחנה בין עיון חוזר משפטי לעיון חוזר עובדתי. איננו שוללים עיון חוזר באף אחת משתי האפשרויות, אולם נראה לנו שיש לאפשר ביתר קלות עיון חוזר בשאלות שבעובדה. מקום שבו מבקש העיון יצביע למשל על נתונים חדשים, או על נתון שלא נלקח בחשבון, יש לתת עדיפות לעיון חוזר, ומנגד – מקום שבו הטענה מתבקשת בשל טיעון משפטי, אף שבמקרים המתאימים (במיוחד לאור תכלית החקיקה), יש לאפשר זאת, הרי הנטייה הטבעית תהיה דווקא למסלול של ערעור.
 
 
ניצול לרעה של הליכי משפט  
 
אין לשכוח את העיקרון הכללי לפיו אין לאפשר ניצול לרעה של הליכי משפט. לפיכך אין לאפשר למשל עיון חוזר מקום שכל מטרתה של בקשה זו הוא להחזיר את הגלגל לאחור ולהתחיל מאפס את המועד להגשת בקשת רשות ערעור, או על מנת לקנות זמן נוסף להגשתו, שכן הדבר נחשב ניצול הליכי משפט לרעה.[18] אין גם לאפשר פולמוס או וכחנות עם הרשם. מקום שהבקשה איננה מעלה טיעון חדש או מצביעה על נתונים שנזנחו או על טעות קונקרטית אחרת, אלא "מתווכחת" עם ההחלטה – אין לה מקום. לא תמיד קו הגבול ברור ויש לנקוט משנה זהירות ביישומה של אבחנה זו, אולם כקו מנחה דומה שהדברים לא שנויים במחלוקת.
 
 
לסיכום
 
לטעמנו, בשל מגוון נימוקים שפירטנו, מוסמך רשם ההוצאה לפועל לעיין בכל עת בהחלטותיו השונות. מוסמך אך לא מחויב. סמכות זו סמכות שברשות היא, והפעלתה כפופה לשיקול דעתו של הרשם. הצבענו על מספר קריטריונים שלדעתנו עשויים לסייע בבחינתה של שאלה זו, ובהם שיקולי יעילות, השגת תכלית החקיקה, אופיין של ההחלטות והמועד בו מוגשת הבקשה. אין מדובר כמובן ברשימה סגורה ולא בקריטריונים חד-חד ערכיים שתוצאתם מוחלטת, אלא באינדיקציות לכיוונים שונים. יתכן בהחלט כי במקרה מסוים יטו חלק מן השיקולים את הכף לכיוון אחד, ואחרים לכיוון האחר, ועל הרשם יהיה לאזן ביניהם.
 
 
*הכותב הוא ראש תחום אזרחי ומרכז מעמד האישי במגזר הערבי, סיוע משפטי – מחוז חיפה​
 
תגיות: הוצאה לפועל, עיון חוזר, מעשה בית דין, רשם הוצאה לפועל, סמכות
1] צו כזה אינו מקים מחסום של השתק פלוגתא: נינה זלצמן, מעשה בית דין בהליך אזרחי, התשנ"א, 258.
[2] לגבי החלטות ביניים הנוגעות לסעדים זמניים הגישה היא ליברלית יחסית: רע"א  4472/10 Proneuron Biotechnologies ,Inc נ' טבע תעשיות פרמצבטיות בע"מ (פורסם בנבו). כך, במקרים של שינוי נסיבות או כאשר מתברר כי ההחלטה מוטעית במובהק ואין בתיקון לפגוע בצד השני: ע"א 8205/08 מצלח נ' כלל חברה לביטוח בע"מ (פורסם בנבו).
[3] הצורך בהוראת חוק מיוחדת במסגרת פשיטת רגל נובע מכך שההוראה מרחיבה את גבולות העיון בפשיטת רגל גם להחלטות שאלמלא ההוראה היה כלל סופיות הדיון חל עליהן, כמו למשל הכרזת פשיטת רגל והפטר, שהן החלטות סופיות בטיבן (הכרזת פשיטת רגל מסווגת כפסק דין ולאחריה נסגר התיק בבית המשפט).
[4] בש"א 292/98 עיסא ג'רייס נ' המועצה לייצור ולשיווק של ירקות , פ" נג (2) 29.
[5] ע"א 673/69 חיים ארגלזי (פושט רגל) נ' חיה אזולאי, עו"ד, פ"ד כד (1) 624.
[6] רע"א 5788/09 תמר אבו רוקן נ' כונס הנכסים הרשמי (פורסם בנבו).
[7] התקנה מחריגה החלטות שיפוטיות לפי סעיפים 19, 25, 48 ו 58  לחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967.
[8] דוד בר אופיר, הוצאה לפועל הליכים והלכות, מהדורה שביעית (2009) 55.
[9] מה שהיה מאפשר לטעון כי רק בנוגע אליהן סמכות הביטול מותנית בכך שהחלטות לא ניתנו במעמד הצדדים.
[10] הבנה זו מתחזקת לאור דבריו של בר אופיר בהמשך, שם ביסס את חוסר היכולת להגיש בקשות "חוזרות ונשנות" באותו ענין ולשמר את אופציית הערעור לאורך זמן, על הדוקטרינה של ניצול הליכי משפט לרעה, ולא על ההסדר השלילי שלכאורה היה ניתן להסיק שנובע מתקנה 27.
[11] בר"ע (חי') 264/00 בנק הפועלים נ' חיים נאה (פורסם בנבו).
[12] סעיף 1 לחוק.
[13] בר אופיר, לעיל ה"ש 6 , 7.
[14] רע"א 5485/99 פינטו ואח' נ' בנק לאומי לישראל בע"מ, דינים עליון נח 155.
[15] ע"א 457/89 זהבה כהן נ' שלמה שפילברג, פד"י מה (2) 177, 187.
[16] רע"א 4905/98  גמזו נ’ ישעיהו, פ"ד נה(3) 360.
[17] בדומה להגיון שהניע את בית המשפט העליון בהחלטתו בעניין רע"א 5788/09 (לעיל ה"ש 4).
[18] רע"א 9728/04 עצמון נ' חיפה כימיקלים בע"מ, פ"ד נט(3) 760, בר"ע (י-ם) עמית נ' עמית ואח', דינים מחוזי לב(2) 194.​