היועץ המשפטי לממשלה מאמץ את המלצות הצוות שבחן את מנגנוני ההנחייה והפיקוח על כלל התובעים הפליליים הפועלים מכוח הסמכתו

 
|17/10/2013 |

​לראשונה מאז נקבעו ההנחיות בעניין הסמכת תובעים פליליים חיצוניים, החליט היועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין,  בתיאום עם שרת המשפטים ציפי לבני, לקדם הקמת יחידה ייעודית להנחייה ופיקוח על כלל התובעים הפליליים הפועלים בהסמכתו לפי ס' 12 לחוק סדר הדין הפלילי, וזאת על פי המלצות צוות שהוקם על-ידו, לפני כשנה, לבחינה מקיפה של הנושא.

הצוות הוקם בהוראת היועץ המשפטי לממשלה, במטרה לבחון את המדיניות הנוהגת ביחס לכלל התובעים הפליליים הפועלים בהסמכת היועץ המשפטי לממשלה, לרבות תובעים חיצוניים, אשר בסמכותם להגיש כתבי אישום פליליים בתחומים שונים בשדה הפלילי. תובעים כאמור כוללים תובעים מטעם משרדי ממשלה (לדוגמה: המשרד להגנת הסביבה, משרד החקלאות, ועוד) או תובעים מטעם תאגידים סטטוטוריים (לדוגמה: הרשות להגבלים עסקיים) וכיו"ב.  
במבנה הקיים היום, קיימת ביזוריות רבה, אשר יצרה שונות גדולה בין אופן פעולתה של התביעה שאינה חלק מפרקליטות המדינה או מהמשטרה, בגופים השונים שבהם היא פועלת. שונות זו באה לידי ביטוי הן בהשתייכות הארגונית של התובעים (עובדי ציבור אל מול תובעים חיצוניים), הן בקביעת מדיניות התביעה, הן בהיקף הפיקוח והבקרה המופעלים על התובעים השונים בידי היועץ המשפטי לממשלה, ובהיבטים רבים נוספים (מערך ההכשרה וההדרכה, המודלים של הפיקוח על מלאכת התביעה, הסיוע והתמיכה ממשרד המשפטים, ועוד).
המלצותיו העיקריות של הצוות הינן כי, לאור חוסר אחידות במערך ההסמכה, הפיקוח ומדיניות תביעה, יש להקים גוף חדש, יחידה יעודית במשרד המשפטים, אשר תפעל מטעם היועץ המשפטי לממשלה, ואשר תהיה מופקדת על: התווית מדיניות אחידה בתחום התביעה הפלילית; הקמת מערך הסמכה אחיד שיאפשר מעקב ונגישות למידע אודות התובעים בעלי ההסמכה ; הנחייה, ריכוז, פיקוח, ליווי והתוויית עיקרי מדיניות לגורמי התביעה השונים.
נזכיר, כי על פי חוק הסמכות להגיש כתב אישום ולנהל הליך פלילי נגד אדם נתונה ליועץ המשפטי לממשלה ולנציגיו, וכן מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות תובע.  
בנוסף, לשלטון המקומי סמכות תביעה עצמאית מכוח פקודת העיריות בתחומים מסוימים כגון תכנון ובניה.
הסמכת התובעים במשרדי הממשלה, יחידות הסמך, רשויות מקומיות ותאגידים סטטוטוריים, היא הסמכה בעבירות מסוימות, ולעיתים אף בתיק מסוים, בהתאם לתחום המקצועי. זאת בשונה מהסמכת פרקליטים, שהינם בעלי הסמכה כללית ורחבה.
חשיבות ההסמכה נובעת בראש ובראשונה מן העובדה כי היועץ המשפטי לממשלה עומד בראש התביעה הכללית.
תפקיד התביעה הפלילית הוא תפקיד רב עוצמה וכוח כלפי האזרח ועל כן יש חשיבות יתרה במקור סמכות מרכזי אחד לתביעה ובקביעת הנחיות ומדיניות במערך התביעה הפלילית בכללותו. בנוסף, ההסמכה מאת היועץ המשפטי לממשלה מקדמת את אחת מאבני היסוד של התביעה הפלילית והיא עצמאות התובעים בהפעלת שיקול דעתם בתביעה.
לאור החשיבות זו, בחן הצוות בין היתר את ההיבטים הבאים: מבנה מערך התביעה, בחירת תובעים והסמכתם, הדרכה והכשרת תובעים, מדיניות האכיפה, קשרי עבודה מול הפרקליטות וגופים נוספים, הנחיה מקצועית של תובעים, פיקוח ובקרה על עבודת התובעים, ועוד.  כאמור, הצוות מצא כי קיים חוסר אחידות במדיניות התביעה בגופים השונים, אשר נוצר במרוצת השנים.
כפועל יוצא מהמצב המתואר, סבור צוות הבחינה כי יש לפעול לגיבוש תפיסה אחידה של הפעלת התביעה הפלילית וליצירת הכלים המתאימים שיאפשרו לגופי האכיפה השונים לבצע אכיפה פלילית ראויה, וכחלק מכך, יאפשרו ליועץ המשפטי לממשלה לממש הלכה למעשה את אחריותו כמי שעומד בראש כלל מערך התביעה הפלילית במדינת ישראל, על זרועותיה השונות.
הצוות מכיר במציאות הנוכחית, לפיה הגופים המרכזיים של התביעה הכללית – הפרקליטות והמשטרה – אינם יכולים לטפל בכל תחומי התביעה, ועל כן קיים הכרח בקיומן של יחידות חקירה וגופי תביעה במשרדי הממשלה השונים והגופים הציבוריים העוסקים בכך כיום, מה גם שלגופים אלה יש יתרון מבחינת מסירותם ומומחיותם בתחום הפעילות הספציפי שבו הם עוסקים.
יחד עם זאת, אכיפה פלילית היא מקצוע ותחום התמחות מיוחד, ועל כן נדרשת תפיסה כוללת, ראיית רוחב, ופיקוח ובקרה בהיקף המתאים מטעמו של היועץ המשפטי לממשלה.
להלן תמצית המלצות הצוות:
  • תיקון חקיקה שיקבע כי התביעה המקומית פועלת מכוח הסמכה של היועץ המשפטי לממשלה בכל התחומים (לא רק בתחומי תכנון ובנייה) – לאור החשיבות במקור מרכזי אחד לתביעה ובקיום מדיניות והנחיות משותפות לכלל התביעה.
  • הקמת יחידה ייעודית במשרד המשפטים שתהיה מופקדת על הקמת מערך סדור וראוי של הנחייה, ליווי, פיקוח ובקרה על כלל מערך התביעה שאינה פרקליטותית או משטרתית. הדו"ח מדגיש כי רק באמצעות הקמת גוף נפרד משמעותי וחזק ניתן יהיה להגיע להנחייה, ליווי פיקוח ובקרה אפקטיביים, אשר דורשים משאבי זמן רבים ומומחיות מיוחדת. הניסיון שנצבר עם הקמתה ופעילותה של המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה יכול להוות בסיס גם ליחידה החדשה שתוקם.
  • גיבוש הנחיות בנוגע לגיוס תובעים - הצוות ממליץ על גיבוש תנאי סף אחידים, גיבוש כללים בדבר העסקת תובעים חיצוניים ברשויות המקומיות, גיבוש עקרונות מנחים בנוגע למידת המעורבות והפיקוח של הייעוץ המשפטי הפנימי בפעילות התביעה החיצונית וכן גיבוש כללי ניגוד עניינים מפורטים של תובעים חיצוניים.
  • הצוות ממליץ על בחינת אפשרות להקים מאגר תובעים חיצוניים במשרדי הממשלה, אשר יאפשר ייעול בניהול ופיקוח על העסקתם של תובעים כאמור.
  • נושא הסמכת תובעים ירוכז בידי היחידה הייעודית, ובחינת בקשות ההסמכה תיעשה על פי תהליך אחיד וסדור, הכולל בחינה איכותית.
  • לאור החשיבות להליך הכשרה סדור ומקיף לתובעים חדשים בגופים בהם לא פועלת תביעה פנימית מנוסה אשר יש באפשרותה להדריך, הצוות ממליץ לחייב תובעים חדשים בגופים כאמור, להשתתף בקורס הכשרה במהלך השנה הראשונה לעבודתם ולחייב תובעים חיצוניים לעבור קורס דומה כתנאי להסמכתם.
  • קיום השתלמות מקצועית שנתית לתובעים – לשימור הידע ופיתוחו.
  • בניית מערך פיקוח, בקרה, הכוונה וליווי של התביעה – באופן הדרגתי ולטווח ארוך, תוך לימוד מעמיק של צרכי גופי התביעה השונים.
  • קידום אחדות התביעה הפלילית – למשל באמצעות הקמת פורום אכיפה, קביעת הליכים בהם יידרש אישור משרד המשפטים ומנגנון היוועצות היחידה הייעודית.
  • משרדי הממשלה שהחיקוקים באחריותם נאכפים על ידי הרשות המקומית – ימונה גורם אשר ישמש כתובת עבור התובעים המקומיים ועבור היחידה הייעודית שתוקם בשאלות תוכן ומהות.
ביום 13 באוקטובר 2013 התקיים דיון בלשכת היועץ המשפטי לממשלה, בהשתתפות חברי הצוות, מנכ"ל משרד המשפטים ופרקליט המדינה, אשר במהלכו נסקרו בפני היועץ המשפטי לממשלה עיקרי המלצות הצוות.
בעקבות הישיבה החליט כאמור היועץ המשפטי לממשלה לאמץ את מסקנות הצוות, כפי שהוצגו בפניו.
מטבע הדברים, הקמתה של היחידה היא סוגיה מורכבת אשר יש לה השלכות ארגוניות ותקציביות משמעותיות.
לפיכך, מינה היועץ המשפטי לממשלה, בתיאום עם שרת המשפטים, ציפי לבני, צוות יישום על מנת שניתן יהיה להוציא, בהקדם, את המסקנות מן הכח אל הפועל.
בראש צוות היישום יעמוד ד"ר גיא רוטקופף, מנכ"ל משרד המשפטים.
צוות היישום יבחן את המבנה הראוי להקמת היחידה, מיקומה של היחידה בתוך משרד המשפטים, התפקידים שיש להטיל עליה, ההיערכות הארגונית הנדרשת לצורך הקמת היחידה, היקף המשאבים אשר יוקנו לה וכל נושא אחר אשר צוות היישום ימצא לנכון לצורך יישום המלצות הצוות.
היועץ מביע הערכתו לחברי הצוות, בראשות הגב' שרית דנה, על עבודתם היסודית והמקצועית.
בצוות היו חברים: גב' שרית דנה, עד לאחרונה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי); מר רז נזרי, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי); מר חובב ארצי, עד לאחרונה מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין, פרקליטות המדינה; גב' רחל מטר, מנהלת המחלקה לעיכוב הליכים, פרקליטות המדינה; מר אלעד רוזנטל, עד לאחרונה ראש תחום ניהול, פרקליטות המדינה; מר יהודה זמרת, היועץ המשפטי למשרד הפנים ומר ערן אטינגר, היועץ המשפטי למשרד החקלאות. את עבודת הצוות ריכזה גב' לירן חשין-ברוש ממחלקת יעוץ וחקיקה (אזרחי).