דו"ח ועדת רשלנות רפואית

 
​הוועדה לבחינת הדרכים להקטנת ההוצאה הציבורית בגין תביעות רשלנות רפואית הגישה בימים אלה לשרת המשפטים דו"ח מסכם. במסגרת עבודת הוועדה נערך, לראשונה בישראל, מחקר מקיף על מספר התביעות ברשלנות רפואית בישראל בעשר השנים האחרונות, תוצאותיהן והיקף הפיצוי לנפגעים. המחקר אמנם מצא כי במשך עשור (1993-2002) חל גידול במספר תביעות הרשלנות הרפואית, אך על אף גידול זה, לא סבור משרד המשפטים כי יש להגביל בחוק את הפיצויים בגין נזק לא ממוני לתובעים בגין רשלנות רפואית. כמו כן מתנגד המשרד להגבלת שכר הטרחה של עורכי דין המייצגים את התובעים ברשלנות רפואית.

ביסוד הקמת הוועדה עמדו נתונים שהצטברו במשרד האוצר, על עליה ניכרת של ההוצאה  הציבורית השנתית בגין רשלנות רפואית (על פי נתוני האוצר, נכון לשנת 2002, היה מדובר על כ- 250 מיליון ₪ (סכום המבטא עליה של כ- 150% מאז שנת 1997); מטבע הדברים, הגידול בעלויות הביטוח ובסכומי הפיצויים מכביד על בתי החולים הציבוריים ועל קופות החולים וגוזל מן המשאבים המוקצים לאספקת שירותי הבריאות לתושבי מדינת ישראל.

 
על רקע נתונים אלה ביקש משרד האוצר לבחון הגבלת ההוצאות שמוטלות בגין תביעות ברשלנות רפואית. לשם כך, הוקמה בהתאם להחלטת הממשלה וועדה ממשלתית בין משרדית, אשר תפקידה היה לבחון מהן הדרכים שניתן לנקוט לשם הקטנת ההוצאה בשל תביעות שעילתן אופן מתן הטיפול הרפואי בידי קופות החולים, בידי הממשלה, בידי בתי חולים ציבוריים-כלליים או בידי גופים ציבוריים אחרים המספקים שירותים רפואיים לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994. כיו"ר הוועדה נתמנתה הגב' טנה שפניץ, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי), וחברים בה: ממשרד האוצר - הגב' חנה פרנקל, מהלשכה המשפטית (אשר פרשה במהלך הדיונים, ובמקומה מונה כחבר מר יואל בריס) ומר רביב סובל, רכז תחום בריאות באגף התקציבים; ממשרד הבריאות - ד"ר יצחק ברלוביץ, משנה למנכ"ל משרד הבריאות, ד"ר ארנון אפק, סגן מנהל מינהל הבריאות, ומר מאיר ברודר, מהלשכה המשפטית; וממשרד המשפטים: הגב' מיכל ברדנשטיין, מפרקליטות המדינה והגב' טלי שטיין וגב' תמר קלהורה, ממחלקת ייעוץ וחקיקה.
 
הוועדה בחנה את כלל הגורמים במערכת, המעורבים בהליך הגשת התביעה בשל רשלנות רפואית ודנה בנושאים רבים, החל בהליכים הפנימיים במערכות הרפואיות, המצביעים על הצטברות של מקרי רשלנות והדרך למנוע אותם, דרך ההליך המשפטי ועד לפסיקת הפיצוי הנאות. בפני הוועדה הופיעו שופטים, מלומדים, נציגים של מוסדות רפואיים, ונציגי חברות ביטוח ולשכת עורכי הדין אשר הציגו את עמדותיהם בפניה.
 
על מנת לברר מהם הנושאים שבהם ניתן יהיה לחסוך כספים לקופה הציבורית, אספה הוועדה נתונים רבים ככל האפשר על תביעות הרשלנות הרפואית שהוגשו לבתי המשפט, שיצביעו על נקודות התורפה או על תהליכים בהם ההוצאה גדולה, ושבהם אפשר וכדאי להשקיע על מנת לצמצם את ההוצאה לצורך כך הוקם צוות איסוף נתונים, אשר אסף את הנתונים, ניתח אותם והזינם למערכת ממוחשבת, שפותחה במיוחד לצורך כך. מסד הנתונים שנבדקו משתרע על פני העשור שבין 1993 ועד לסוף שנת 2002. רשימת התיקים התקבלה ממספר מקורות שהוצלבו, וצוות איסוף הנתונים עמל לאתר מספר רב ככל האפשר של תיקי בתי משפט, מהם נשאבו הנתונים הרלוונטיים. לאחר מכן נותחו הנתונים והוזנו למערכת ממוחשבת, אשר אפשרה את ריכוז הנתונים, סיווגם, ניתוחם והוצאת דו"חות שונים על פי בקשה.
 

המגמה בפסיקה: הרחבת אחריותם של בעלי מקצועות הרפואה והמוסדות הרפואיים

הוועדה סקרה את הפסיקה בהיבטים שונים הנוגעים לתביעות הרשלנות הרפואית במהלך השנים. מן הסקירה עולה, שאכן מסתמנת בפסיקה מגמה של הרחבת אחריותם של בעלי מקצועות הרפואה והמוסדות הרפואיים בסוגיות המשפטיות השונות. כן מסתמנת מגמה להרחיב את היצע  הכלים הראייתיים שבאמצעותם מועבר נטל ההוכחה לנתבעים בתביעות אלו. המשמעות היא שכיום, על פי נתוני המחקר, בכשני שליש מהמקרים העברת הנטל פועלת לרעת הנתבע, והתביעה מתקבלת, ורק בשליש מהמקרים מתמודד הנתבע עם העברת הנטל ומביא לדחיית התביעה.  התוצאה של מגמות הרחבת האחריות בשל רשלנות רפואית בפסיקה היא במקרים רבים הגדלת ההוצאה הציבורית בגין תביעות רשלנות רפואית.
 

הגבלת הפיצויים בגין כאב וסבל בתביעות רשלנות רפואית

  • מהנתונים עולה, כי אכן במשך השנים שנבדקו במחקר (1993-2002) עלו סכומי הפיצויים הממוצעים שנפסקו בתביעות רשלנות רפואית, אולם נראה כי הטענות בדבר הפרזה בפסיקת הפיצויים על ידי בתי המשפט - ביחס לסכום הפיצויים הכללי, ולא ביחס לפסיקת הפיצויים בגין כאב וסבל  - אינן מבוססות. 
  • במהלך הדיונים בוועדה, עלו בוועדה מספר הצעות להסדרים חלופיים, והם: 1. לא להגביל את הפיצויים ולהותיר את המצב הקיים על כנו; 2. לאמץ את ההסדר הקבוע בחוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים; 3. לקבוע תקרה נמוכה, בדומה לחוק הפיצויים, ללא מנגנון לחישוב הפיצויים; 4. לקבוע תקרה גבוהה יותר, ללא מנגנון לחישוב הפיצויים;  5. לקבוע תקרה בגובה 250,000 ₪, עם מנגנון זהה לזה של חוק הפיצויים, בשינויים הבאים: מתן שיקול דעת לבית המשפט לפסוק סכום הגבוה מן התקרה ב-10% או הנמוך ממנה ב- 10%, בהתאם לנסיבות העניין; לוותר על הפחתת הפיצויים בשל גיל הניזוק. 
  • בנושא הגבלת הפיצויים בגין נזק לא ממוני, התגלעה מחלוקת בין משרד האוצר ומשרד הבריאות, מצד אחד, התומכים בהגבלה, לבין משרד המשפטים, המתנגד לכך. 
 

הקמת מערך ניהול סיכונים ארצי

  • הוועדה סברה כי יש לבחון לא רק את הדרכים בהם ניתן להקטין את ההוצאות לאחר הגשת התביעה בגין רשלנות רפואית, אלא גם את הדרכים בהן ניתן למנוע אירועי רשלנות רפואית. הוועדה התרשמה כי בהקשר של הקטנת ההוצאה בשל רשלנות רפואית, נושא ניהול הסיכונים הוא מרכזי ביותר. 
  • לשם הפקת לקחים ושיפור הרפואה, יש צורך בקיומו של תהליך עבודה שמטרתו אינה חיפוש אשמים, אלא ירידה לשורש הבעיה והסקת מסקנות מקצועית. יש צורך שהגורמים המעורבים בתהליך זה יוכלו לדבר באופן חופשי ולמסור מידע מלא, מבלי לחשוש מהשלכות משפטיות. מנגד, חולה אשר בטיפול בו נפלה טעות, אשר סיבכה את מצבו או גרמה לו נזק לצמיתות, זכאי לדעת מה אירע לו ולהגיש תביעת נזיקין. לכך יש להוסיף גם את זכותו של הציבור לקבל מידע על רמת שירותי הרפואה בארץ ועל הצעדים שנעשים כדי לשפר אותה. 
  • לפיכך, ממליצה הוועדה להקים מערך בטיחות וניהול סיכונים - הן ברמה המקומית והן ברמה הארצית. ברמה המקומית, יוקם בכל אחד מן המוסדות הרפואיים מערך בטיחות וניהול סיכונים. בבתי החולים ובקופות החולים ימונה מנהל, שיעמוד בראש המערך, שיהיה רופא בעל השכלה במינהל רפואי או בניהול סיכונים ושיהיה חבר הנהלת בית החולים. יחידת ניהול הסיכונים צריכה להיות מורכבת מרופאים, אחיות, יועץ משפטי, אחראי פניות הציבור, עובד מחקר ומזכירות. 
  • כאמור, הוועדה ממליצה להקים גם יחידה ארצית לבטיחות המטופל. יחידה זו תטפל בבטיחות המטופל ברמה הארצית, ויעמדו בראשה נציגי משרד הבריאות, קופות החולים, הסתדרות הרופאים בישראל ונציגי בתי החולים. מוצע, שרשות זו תקבל מידע על כל האירועים, בהשמטת אמצעי הזיהוי, ותפיק לקחים ארציים. הרשות תוכל להמליץ על התוויות קליניות או סטנדרטים. המידע שיימסר לה יהיה חסוי. כל גורם שיש לו נציגים ביחידה יעבד את הנתונים למידע אגרגטיבי עד כמה שניתן בצירוף מסקנות, אשר יועברו לרשות הלאומית. זו תיצור מאגר מידע אחד, ללא פרטים מזהים של בית החולים, החולה והרופא ותשתף את כל החברים בתקלות ובמסקנות. 
  • כמו כן, ממליצה הוועדה לקבוע נוהל מסודר אשר יקבע את המקרים, שבהם תוטל חובה להקים וועדת בדיקה לפי סעיף 21 לחוק זכויות החולה.
 

ליקויים בניהול הרשומות הרפואיות

  • נושא הרשומה הרפואית, ליקוי בה או היעדרה, הוא בעל השלכות מרכזיות בתחום תביעות הרשלנות הרפואית, היכול לעיתים להשפיע באופן מהותי על תוצאת הדיון בתביעה. בבדיקת הנושא התברר שההוראות בדבר הרשומה הרפואית ביחס להגדרה, לניהול ולשמירה של רשומות, לרבות תקופות השמירה, בחלקן אינן שיטתיות, לעיתים אינן מעודכנות ולעיתים אינן עולות בקנה אחד עם תקופות ההתיישנות. 
  • הוועדה ממליצה לשקול האם הוועדה בין משרדית שהוקמה בשנת 2004 לבחינת יצירת רשומה רפואית לאומית, היא הגוף המתאים לתת את הדעת גם לנושאים האלה.
 

הגבלת שכר טרחת עורכי הדין של התובעים בתביעות רשלנות רפואית

נטען בפני הוועדה כי שכר טרחת באי כוח התובעים בתביעות רשלנות רפואית מהווה חלק נכבד מן ההוצאה הציבורית בגין תביעות אלו, וכי במסגרת השאיפה להקטין את ההוצאה הציבורית יש להגביל גם את שכר הטרחה. בנושא זה נשארו משרדי הממשלה חלוקים בדעותיהם. משרדי האוצר והבריאות מציעים להגביל בחקיקה את שכר טרחת באי כוח התובעים בתביעות רשלנות רפואית, תוך הצעת מדרג של אחוזי שכר טרחה שכמותו יורדת עם עליית סכום הפיצוי. משרד המשפטים מתנגד לעצם הגבלת שכר טרחת עורכי הדין המייצגים תובעים בתביעות רשלנות רפואית בחקיקה, וכן לפרטי ההסדר המוצע. 
 

חסכון בעלויות ביטוח מקצועי

הוועדה הזכירה את קיומו של דו"ח בן דוד - ברודט, אשר בחן בשנת 1999 את מבנהו של שוק ביטוח האחריות המקצועית של הרפואה בישראל, והמליץ על הקמת חברה לא ממשלתית שלא למטרות רווח, שתרכז את הביטוח עבור כל העוסקים במתן שירותי רפואה בישראל, ושתעסוק ברכישת ביטוח מסחרי לסיכונים בלתי צפויים ברמה הלאומית ובניהול הביטוח הפנימי עבור כל החבים באחריות לרשלנות הרפואית. החיסכון הצפוי מהקמת חברה הוערך בדו"ח בן דוד-ברודט (נכון לשנת 1999)  בסך 50 - 60 מיליון ₪ לשנה. משרד המשפטים סבור שיש מקום לבחון הצעה זו באופן מעמיק ויסודי, בטרם פונים להגבלת הפיצויים.
 

חוות דעת מומחים

  • בפני תובע המבקש להגיש תביעת רשלנות רפואית עומד מכשול רציני ביותר - השגת חוות דעת רפואית. הוועדה שמעה טענות רבות על כך, שחוות הדעת הרפואיות בתביעות רשלנות רפואית מהוות נטל כבד על הצדדים וגורמות להם להוצאות רבות. לקוחות חסרי אמצעים נאלצים פעמים רבות להמתין זמן רב עד שישיגו את המשאבים הדרושים למימון התביעה ובכלל זה למימון חוות הדעת על כל הכרוך בה. היות וקיימים תחומים מסוימים קיים קושי להשיג חוות דעת של רופא אחד נגד רעהו, לעיתים לא נותרת ברירה אלא להביא מומחה מחו"ל, על כל העלויות הנובעות מכך. 
  • הוועדה הגיעה למסקנה כי היא אינה הפורום המתאים לדון בפתרונות שהועלו, לאור העובדה, כי הבעיות הנוגעות למומחים הרפואיים משותפות לכלל התביעות בגין נזק גוף בדיני הנזיקין. לפיכך המליצה הוועדה שמשרד המשפטים יבחן  הקמת צוות, שיבחן את סוגיית המומחים הרפואיים באופן כללי. 
 

קיצור תקופת ההתיישנות

  • אחת ההצעות לצמצום ההוצאה הציבורית בתביעות רשלנות רפואית אשר נבחנה על ידי הוועדה, התמקדה בקיצור תקופת ההתיישנות: כיום, נמדדת תקופת ההתיישנות החל מיום גילוי הנזק, ולא מהיום בו אירע. כמו כן, כיום, במקרה שבו מתקיימות עילות השעיה, אין תקרה לתקופת ההתיישנות. הוצע לקצר את התקופה כך שתחילתה ביום אירוע הנזק ללא קשר למועד בו התגלה. עוד הוצע לקבוע תקרה לתקופת ההתיישנות, של 25 שנה. הסדר זה יביא לצמצום בהוצאה הציבורית, שכן קיצור התקופה וקביעת התקרה, אמורים  לצמצם את מספר התביעות המוגשות באיחור רב ולחזק את יכולת הנתבע להתגונן מפני תביעות המוגשות נגדו. 
  • דין ההתיישנות הכללי במשפט האזרחי (למעט ההתיישנות במקרקעין) נמצא כיום בתחילתו של הליך חקיקה, שמטרתו להחליף את חוק ההתיישנות משנת 1958 בחוק חדש ומודרני יותר. בנושא זה קיימת הצעת חוק ממשלתית, אשר עברה קריאה ראשונה בכנסת ועומדת בפני דיונים לקראת קריאה שנייה ושלישית, שמגמתו היא קיצור תקופת ההתיישנות בתנאים מסוימים, עניין שיחול גם על תביעות רשלנות רפואית. בנושא תקרת ההתיישנות מוצע בהצעת החוק, כי, ככלל, תהא תקרת ההתיישנות 25 שנה מיום אירוע הנזק, ואולם, בתביעה שנושאה טיפול רפואי כהגדרתו בחוק זכויות החולה, תהא התקופה 18 שנים מיום המעשה נושאהתביעה, ואם המעשה נושא התביעה האמורה נעשה במועד שבו היה התובע קטין - 22 שנים מיום המעשה כאמור.  
 

שיפוי בין מוסדות רפואיים מכוח סעיף 22 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי

  • לפי סעיף 22 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, קופת חולים, אשר מבוטח שלה נפגע מרשלנות רפואית של קופת חולים אחרת או של המדינה, ונזקק לטיפולים רפואיים עקב כך, זכאית לפיצוי מקופת החולים האחרת או מהמדינה בגין עלות הטיפולים שניתנו בפועל למבוטח עקב הפגיעה. 
  • כך, ההתדיינות בין המוסדות הרפואיים מתנהלת בין שני גופים הממומנים במישרין או בעקיפין מתקציב המדינה. המשמעות היא, שהתשלומים ממוסד אחד לשני יוצאים ונכנסים לאותה קופה משום שהם מגיעים מאותו מקור ובדרך נצרכים זמן שיפוטי יקר, זמן ועלויות של הצדדים ונגרמות עלויות התדיינות שלא לצורך. חברי הוועדה סברו, כי המצב שבו גופים ציבוריים הניזונים מאותו תקציב מתדיינים ביניהם אינו רצוי. לפיכך, הגיעה הוועדה למסקנה, כי יש לתקן את חוק ביטוח בריאות ממלכתי ולבטל את זכותם של נותני שירותים רפואיים, שממומנים מאוצר המדינה, להיפרע מנותני שירותים רפואיים אחרים (גם אם הם גופים פרטיים) בגין הוצאות שהוצאו עקב טיפול במבוטח או בחולה, שנפגע מרשלנות רפואית של נותן השירותים הרפואיים האחר.
  • יודגש, כי אין לראות בביטול זה משום ביטול זכאותו של מי שניזוק ממעשה עוולה לטיפולים רפואיים חינם על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי. זכות זו תמשיך לעמוד על כנה, גם ביחס למי שניזוקו מטיפול רפואי, אך זכות החזרה של נותני השירותים הרפואיים תבוטל, והם יספגו את עלות הטיפול הרפואי בניזוק. כלומר, הוועדה מציעה לקבוע חריג בעניין זכות החזרה ביחס לנותני שירותים רפואיים. 

 

לדו"ח ועדת רשלנות רפואית