משפט בינלאומי

 
​ארגונים ואמנות בינלאומיות למניעת הלבנת הון ומימון טרור

בשנת 1989 הוקם ארגון ה- FATF  (Financial Action Task Force on Money Laundering) על ידי מדינות ה-G7.

הארגון הינו כוח משימה בינלאומי שמטרתו לפתח ולקדם מדיניות עולמית למאבק בהלבנת ההון ובמימון הטרור.

  • מאז הקמתו מוביל הארגון את המאמץ הבינלאומי על ידי קביעת סטנדרטים בתחום, אותם מחויבות המדינות לאמץ וליישם. סטנדרטים אלו דורשים, בין היתר, רתימת הגופים הפיננסים למלחמה בהלבנת הון ומימון טרור, ומטילים על תאגידים פרטיים חובות אקטיביות לזיהוי לקוחות ודיווחים לרשויות, כחלק מהמלחמה בפשיעה ובתוצריה.
  • המלצות ארגון ה- FATF מהוות את המסגרת הנורמטיבית המחייבת למאבק בהלבנת ההון, מימון טרור ומימון פרוליפרציה. הגם שברור כי המשטר החוקי והאמצעים הרלוונטיים למאבק בהלבנת ההון שונים ממדינה למדינה, הרי שהמלצות ה-FATF מהוות, הלכה למעשה, את הסטנדרט המינימאלי המחייב את כלל המדינות השותפות למאבק בתופעה.
  • מדינות שאינן מאמצת את הנחיות הארגון עלולות להיכלל ברשימות הארגון כ"מדינות שאינן משתפות פעולה במאבק הבינ"ל". משמעות הדבר היא פגיעה במוניטין של המדינה, של מוסדותיה הפיננסיים, והגבלה ניכרת על יכולת פעילותם במישור הפיננסי הבינלאומי.
  • בין השאר, ההמלצות דורשות מהמדינות לקבוע את הלבנת ההון כעבירה פלילית, מפרטות את תחומי החקיקה הנדרשים על מנת לקדם תפיסה וחילוט של הנכסים אשר מקורם בעבירות מקור, קוראות להטיל חובות אקטיביות על מוסדות פיננסים לשם זיהוי לקוחותיהם וזיהוי מקור הכספים על מנת לגלות את פעילות הלבנת ההון ולכונן משטר דיווחים של המוסדות הפיננסים לרשויות אודות עסקאות חשודות או בלתי רגילות.
  • בשנת 2012, פרסם הארגון נוסח עדכני ל-40 המלצותיו למאבק בהלבנת ההון, מימון טרור ומימון פרוליפרציה. המלצות אלה נועדו להחליף ולעדכן את 40 ההמלצות אשר פורסמו לראשונה בשנת 1990 ועודכנו בשנת 2003 ואת תשע המלצות בנושא מימון הטרור אשר הוספו בשנת 2001 ועודכנו בשנת 2004, בעקבות מתקפות הטרור על ארה"ב ב-11 לספטמבר 2001 והרחבת הארגון את ייעודו ומומחיותו גם למאמץ הגלובלי להיאבק במימון טרור.
  • לנוסחים קודמים של המלצות ה-FATF ומסמכים נוספים של הארגון לחץ כאן.
  • ביום 18 לפברואר 2016 החליט הארגון על צירופה של ישראל לארגון במעמד של משקיפה החל מיוני 2016, וזאת עד לעמידתה של המדינה בהצלחה בביקורת בינלאומית מקיפה בתחום.
 

קבוצות אזוריות וארגונים בינלאומיים המשקיפים ב- FATF הקבוצות האזוריות בנויות על בסיס מודל ה- FATF, והינן בסטטוס של משקיפות, בעלות מבנה ופונקציות זהות לכוח המשימה הפיננסי. מספר מדינות החברות ב- FATF חברות גם בקבוצות האזוריות.

 
  • ארגון Moneyval (הארגון האזורי בסגנון FATF של מועצת אירופה) נוסד בשנת 1997 ופועל במועצת אירופה כארגון אזורי של ה- FATF. תפקידו המרכזי של הארגון הינו לקיים הערכות הדדיות (Mutual Evaluations) על המדינות החברות בו, לקבוע את מידת עמידתן בסטנדרטים הבינלאומיים ולהמליץ למדינה המוערכת על נקיטת צעדים עתידיים לשיפור המאבק בהלבנת הון ומימון טרור.
  • מאז הצטרפותה של מדינת ישראל לשורות הארגון בחודש ינואר 2006 כ"משקיפה פעילה", היא כפופה לביקורות הנערכות מטעמו. הביקורת האחרונה התקיימה בחודש דצמבר 2013.
  • ארגון MONEYVAL מונה כיום כ-30 מדינות אירופאיות וכן ארגונים בינלאומיים דוגמת קרן המטבע העולמית, הבנק העולמי וארגוני האו"ם למלחמה בפשיעה, טרור וסמים. בארגון חברות 28 מדינות קבועות (ביניהן אלבניה, אנדורה, בולגריה, קרואטיה, קפריסין, צ'כיה, הונגריה, לטביה, ליכטנשטיין, ליטא, מלטה, רומניה, רוסיה), מדינות המשמשות משקיפות פעילות (ישראל, הוותיקן, ג'רסי, גרנסי, איי מאן, גיברלטר) וכן 2 מדינות החברות ב- FATF המשמשות נציגות זמניות - צרפת ואיטליה. 
 

אמנות בינלאומיות בתחום מניעת הלבנת הון:

  • אמנת פלרמו- אמנת האו"ם נגד פשע מאורגן בינלאומי נחתמה בפלרמו שבסיציליה בשנת 2000 ואושררה בישראל ב- 14 לדצמבר 2006 תחת החלטת ממשלה מס' 846. מטרת האמנה הייתה בעיקר קידום שיתוף הפעולה הבינלאומי במניעת פשיעה מאורגנת ומאבק בה.
  1. קבוצת פשע מאורגן מוגדרת באמנה כקבוצה מובנית, של 3 חברים או יותר, הקיימת תקופת זמן ופועלת בתיאום למטרת ביצוע פשע חמור (עבירה שעונשה 4 שנות מאסר לפחות), אחד או יותר, כדי להשיג, ישירות או בעקיפין, רווח כלכלי או חומרי אחר.
  2. האמנה דורשת, מהמדינות שהן צדדים לה, לקבוע כעבירות פליליות פעילויות שונות הקשורות לארגוני פשיעה, ולאמץ הסדרי חילוט רכוש שמקורו בעבירות אלו. בנוסף מתייחסת האמנה לנושאים כמו הסגרה, עזרה משפטית, הגנת עדים ונפגעי עבירה ועוד.
  3. האמנה מעודדת הרחבת רשימת עבירות המקור המצויה בחוק המקומי, בייחוד לעבירות מקור המתייחסות לפשעים חמורים (רשימת עבירות מקיפה הקשורה לארגוני פשע). ההתייחסות לעבירות המקור ראוי שתהא לעבירות שבוצעו בתחום השיפוט של המדינה או מחוצה לה.
  4. האמנה קובעת כללים ותקנות לבנקים ולגופים לא פיננסיים אחרים במטרה לאתר ולמנוע הלבנת הון. יש לשים דגש בעניין זיהוי לקוחות, תיעוד ודיווח על פעולות חשודות.
  5. האמנה קובעת את הצורך בשיתוף פעולה תוך החלפת מידע בין רשויות בתוך המדינה ובין רשויות זרות. היא מצביעה על הצורך לפקח על העברות כספים במזומן, על הצורך בדיווח על העברת כספים בין פרטים ובין עסקים במידה שמדובר בסכומים מהותיים.
  6. האמנה קוראת למדינות החברות בה לפתח תוכניות בכל הקשור להלבנת הון ולפשעים פיננסיים.
  • אמנת השחיתות - אמנת האו"ם בנושא שחיתות נחתמה לאחרונה והזמינה את המדינות השונות להצטרף אליה. האמנה כוללת מספר הוראות הקשורות במלחמה בהלבנת הון, ובין היתר:
  1. האמנה מחייבת הקמת גוף משפטי שמטרתו מניעת שחיתות, קובעת נורמה של הצהרות עובדי ציבור באשר לעבודתם מחוץ לשירות המדינה (לרבות השקעותיהם, נכסיהם והטבות אחרות נוספות המוקנות להם בשל היותם עובדי ציבור), מעודדת את נגישות הציבור למידע הקשור לשחיתות, מעודדת אימוץ חקיקה בנושא שוחד, הונאה ומעילה במגזר הפרטי וכיוצא בזאת.
  2. האמנה מזכירה את הצורך להגן על עדים ועל גופים מדווחים וכמו כן מציינת את הצורך בשיתוף הפעולה בין הרשויות החוקרות. בדומה להמלצות ה-FATF מזכירה האמנה את חובתם של מוסדות פיננסיים לזהות את הנהנים ואת מקור הרכוש שהופקד אצלם בחשבונות בעלי ערך גבוה. עוד, נקבעת באמנה החובה להעביר מידע בין מדינות בתחום חקירות של שחיתות.
 
  • אמנת ורשה - אמנת מועצת אירופה בנושא הלבנה, חיפוש, תפיסה וחילוט של תוצרי פשע ומימון טרור פורסמה במהלך חודש מאי 2005. במסגרת מאמציה של מדינת ישראל לעמוד בסטנדרטים הבינלאומיים לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, היא נדרשת לאמץ ולאשרר אמנה זו ובנוסף, במסגרת השתתפותה כנציגה בדיוני המליאה של ארגון Moneyval, היא נדרשת לעדכן את המליאה בנוגע לצעדים אותם נקטה לשם אשרור האמנה.
    כחלק מהמאבק בפשיעה המאורגנת, קוראת האמנה לשימוש בשיטות מודרניות ואפקטיביות ברמה הלאומית והבינלאומית בנושא. אחת מהשיטות מתמקדת בשלילת תוצרי ועזרי הפשע מידי העבריינים. לפיכך כוללת האמנה מספר הוראות הקשורות בדרכי הפעולה הנחוצות במלחמה בפשע המאורגן ובמימון הטרור:
  1. האמנה קוראת להטמעת חקיקה המאפשרת תפיסה, הקפאה וחילוט של פירות הפשע ושל העזרים שאפשרו את ביצוע העבירות הנקובות באמנה. במקביל, מנחה האמנה לחיזוק סמכויות חקירה (של הרשויות המוסמכות לכך) לצורך מעקב אחר תנועות ופעולות בחשבונות בנקים ולאיתור הנהנה האמיתי בחשבון וכן לשיתוף פעולה בין המדינות בנושאי תפיסה, הקפאה וחילוט.
  2. בחלקה השני, עוסקת האמנה בסמכויות יחידות המודיעין הפיננסי. הוראה ייחודית באמנה קוראת לאימוץ חקיקה המתירה ביצוע פעולות דחופות בעת חשד שפעולה הקשורה להלבנת הון וזאת על מנת להשעות או לעכב פעולה עתידית, כדי לנתח את הפעולה ולאשרר את החשד. כמו כן רשאיות המדינות להגביל אמצעים אלו למקרים בהם בוצע דיווח על פעולה חשודה ונקבע כי אורך ההשעיה או העיכוב המקסימאליים יהיו כפופים למגבלות החקיקה המקומית.   
לאמנת ורשה
 
  • אמנת וינה - אמנת האו"ם נגד סחר בלתי חוקי בסמים נרקוטיים וחומרים פסיכותרפיים משנת 1998. ביסודה של אמנת וינה מונחת ההכרה של רוב מדינות העולם, בצורך להילחם בתופעה של הלבנת הון כאסטרטגיה העיקרית למלחמה בעבריינות הסמים המסוכנים והפשע המאורגן על ידי שיתוף פעולה בינלאומי. שיטות הלבנת הון הולכות ונושאות אופי בינלאומי ובכך מנצלות פירצות שונות של פיקוח, לכן מטרת האמנה להביא לשיתוף פעולה עולמי, לסיוע משפטי בין מדינות, להפללת התופעות של הלבנת הון שמקורו בסחר בסמים ולאימוץ אמצעי זיהוי, איתור, תפיסה וחילוט של רכוש מולבן.
    ב- 20 למרץ 2002, עם כניסתו של חוק איסור הלבנת הון לתוקף, אשררה מדינת ישראל את האמנה ולוקחת חלק בשיתוף פעולה בינלאומי בתחום זה.
לאמנת וינה
 

תחום מימון טרור

  • כל ארגון טרור חייב שיהיו לו מקורות מימון כלשהם על מנת לממן ולמשש את פעילותו. ללא מקורות מימון לא יוכל ארגון הטרור להפעיל את אנשיו, לכלכלם ולשמור על תשתית סבירה להפעלת מטרותיו. חלק ממקורות המימון של ארגוני הטרור, נובע מפעולות אשר מקורן בעבירה, לרבות עבירת מקור לפי חוק איסור הלבנת הון, כגון סחר בסמים, חטיפה, סחיטה, מרמה, הונאה הברחה וכדומה. בדומה לארגוני פשיעה, כך גם ארגוני הטרור נאלצים לעשות שימוש בטכניקות שונות להעברת כספים, על מנת להלבין את הכספים הבלתי חוקיים.
  • ככלל, מקורות המימון של ארגוני טרור נחלקים לשלושה:
  1. מגיע ממדינות תומכות טרור, בעלות יכולת ארגונית לאסוף כספים ולהפכם לזמינים לשימושם של ארגוני הטרור. במדינות מסוימות, התרמה לארגון טרור אינה נחשבת לעבירת מקור בחוק איסור הלבנת הון, עובדה המציבה קושי באיתור העברות בנקאיות בין מדינות החשודות במימון טרור.
  2. מגיע מהאוכלוסייה הרחבה או מיחידים בעלי ממון ברחבי העולם.
  3. מתמקד במימון עצמי על ידי ארגוני הטרור, הנעשה בין היתר על ידי פעולות עסקיות לגיטימיות או לחילופין על ידי ביצוע פעולות שאינן חוקיות כגון חטיפות בני ערובה לשם דרישות כופר, הברחות סחורה, סמים, אלימות ועוד.
  • בכל התארגנות לצורך מימון טרור ניתן לראות כמה מאפיינים חוזרים ונשנים. אחד ממאפיינים אלה, בא לידי ביטוי בפעילות הנעשית תחת מסווה של עמותות צדקה וחברות ללא מטרות רווח. צורת התארגנות זו טומנת בחובה מספר יתרונות, ביניהם הפעלת ביקורת מועטה (אם בכלל) על ידי השלטונות ומתן פטור מדיווח לצורכי מס. יתרון נוסף הוא שימושם של ארגונים אלה במזומנים - דרך נוחה וקלה להסתרתם של התורמים ומקבלי התשלום.
  • הגלובליזציה של הטרור מתבטאת בעלייה במשקל ובחשיבות של הפן הכלכלי במימון פעולות הטרור ובהסתעפות התשתית הפיננסית למימון טרור ברחבי העולם. התחכום הגובר והולך של ארגוני הטרור מציב בפני המדינות קשיים מעשיים ומשפטיים לאור הקלות היחסית בה ניתן לבצע העברת כספים חוצת גבולות והקושי להבחין בין כספים המשמשים למטרות לגיטימיות לבין כספים המיועדים לטרור.
  • ההסלמה שחלה בפיגועי הטרור ברחבי העולם העלתה על סדר היום בישראל ובעולם את הצורך להילחם בצורה אפקטיבית בארגוני הטרור. דגש מיוחד הושם על מאבק בפן הכלכלי של הטרור, ובמימון הכספי הנדרש לצורך התארגנותו ופעילותו.
  • במישור הבינלאומי, אמצה העצרת הכללית של האו"ם בשנת 1999 את האמנה נגד מימון טרור (International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism). אמנה זו, הגדירה מימון טרור כעבירה, וקבעה כי על המדינות לנקוט באמצעים לצורך גילוי, זיהוי, הקפאה או תפיסה של כספים המשמשים או מיועדים לשמש לביצוע מעשי טרור.
    ישראל הצטרפה לאמנה זו בדצמבר 2002. האמנה כוללת הוראות המחייבות הפללת מימון טרור; הטלת חובות על מוסדות פיננסיים למניעת הפקדה והעברה של כספים למטרות מימון טרור; חילוט כספים ונכסים וקיום שיתוף פעולה בינלאומי במאבק במימון טרור.
    האמנה נגד מימון טרור, חלה רק במקרים בהם קיים ממד בינלאומי של ביצוע העבירה ולא כאשר היא מבוצעת בתוך מדינה מסוימת, העבריין לכאורה הוא אזרח אותה מדינה ונמצא בשטחה. האמנה אף מבהירה כי שימוש בפועל בכספים לשם ביצוע העבירות אינו בבחינת תנאי נדרש לגיבוש העבירה. די בכך שהכספים סופקו או נאספו בכוונה או בידיעה שישתמשו בהם למטרות האמורות. עובדה זו מהווה ביטוי לכך שהעבירה של מימון טרור היא עבירה עצמאית שאינה תלויה בביצוע מעשה הטרור בפועל. המדינות החברות באמנה, מתחייבות בין היתר לנקוט באמצעים שלהלן:
  1. קביעת עבירה של מימון טרור כעבירה פלילית שבצדה ענישה חמורה. כמו כן, על המדינות לקיים חקירות ולהפעיל את סמכות שיפוטן בצורה אפקטיבית.
  2. אימוץ צעדים מתאימים לזיהוי, גילוי, הקפאה ותפיסה של כספים המשמשים או מוקצים למטרות מימון טרור ושל ההכנסות הצומחות מעברות אלה (ללא פגיעה בזכויותיהם של צדדים שלישיים הפועלים בתום לב).
  3. צמצום האפשרות לביצוע עבירות של כאמור על ידי איסור פעילותם של אנשים או ארגונים שעוסקים במימון טרור; הטלת חובות על מוסדות פיננסיים לזהות את לקוחותיהם ולדווח על עסקאות חשודות; ומעקב אחר תנועות כספים החשודים בהיותם קשורים לביצוע עברות מימון טרור.
  • בעקבות פיגועי ה- 11 בספטמבר 2001, תפס המאבק הבינלאומי במימון טרור תאוצה. ביטוי בולט לכך ניתן למצוא בהחלטות שונות של מועצת הביטחון של האומות המאוחדות. החלטה מספר 1373 מיום 28.9.01 קראה למדינות העולם לשתף פעולה במלחמה בטרור, תוך הדגשת הצורך בשיתוף פעולה בינלאומי בהיבט זה. בין היתר, נקבע כי על המדינות להוציא אל מחוץ לחוק פעולות של מימון טרור, להקפיא נכסים של מבצעי מעשי טרור (בכוח או בפועל) ולקבוע איסורים על החזקת נכסים פיננסיים לטובת אנשים הקשורים לפעולות טרור. בעקבות מהלכים אלה, חוקקו מדינות רבות חוקים ליישום החלטות מועצת הביטחון למאבק בטרור הבינלאומי.
  • במדינת ישראל הונחה תשתית משפטית למאבק בטרור בכלל ובמימון טרור בפרט עוד בראשית ימי המדינה. חלקה העיקרי נסמך על חקיקה מנדטורית שנקלטה בדין הישראלי, אולם תשתית זו נועדה בעיקרה למאבק בטרור המקומי. הצטרפותה של ישראל לאמנה הבינלאומית למניעת מימון טרור חייבו את התייחסותו של המחוקק הישראלי לעניין זה.
    לפיכך, בשנת 2005 קיבלה הכנסת את חוק איסור מימון טרור, תשס"ה-2005 (להלן: חוק איסור מימון טרור), המקנה לישראל כלים בהתמודדות עם מימון טרור כחלק מיישום התחייבויותיה הבינלאומיות. הנחת היסוד של החוק היא כי מימון של ארגון טרור, על אף היותו בעל אופי אזרחי, טומן בחובו סיכון ממשי לביטחון הציבור בישראל. החוק מתמקד בקביעת עבירות בקשר למימון טרור, ובמתן כלים מנהליים ושיפוטיים לשיפור יכולת המאבק במימון טרור על היבטיו השונים. כמו כן, החוק נועד להעמיד את ישראל בשורה אחת עם המדינות הנלחמות במימון הטרור הבינלאומי ולהבטיח כי החקיקה הישראלית עומדת בסטנדרטים הבינלאומיים שנקבעו בהקשר זה.
 

הרעיון העומד בבסיס העקרונות הבינלאומיים והחוק הישראלי הוא כי על כל מדינה מוטלת החובה להילחם במימון טרור אף אם פעולות הטרור אינן נעשות בשטחה.

  • הרשות לאיסור הלבנת הון ממשיכה לפעול ליישומו של חוק איסור מימון טרור, התקנת צווים ליישומו של החוק, כמו גם הגברת האכיפה - הן כנגד מוסדות פיננסיים והן כנגד יחידים, והגברת משטר הדיווחים על פעילות החשודה כקשורה למימון טרור והתאמתו לסטנדרטים הבינלאומיים.