"תוקם רשות להגנת עדים"

חברי הצוות הם פרקליט מחוז ירושלים (לשעבר), עו"ד משה לדור – יו"ר הצוות, עו"ד גל לברטוב מפרקליטות מחוז תל-אביב (פלילי) – מרכז הצוות, היועצת המשפטית למשרד לביטחון פנים, עו"ד חנה קלר, סגן ראש אח"ק (לשעבר), תנ"צ יוסי פורטוגל, עו"ד נעמה בראור, עוזרת היועצת המשפטית למשרד לביטחון פנים, פקד אילן גורן – יח"ן, חקר ביצועים, משטרת ישראל, ומר עמית שפייזמן, מאגף התקציבים במשרד האוצר.

במסגרת עבודתו, אסף הצוות נתונים בנושא מהארץ ומחו"ל, לרבות בכל הנוגע לאיומים על עדים, דרכי הגנה עליהם, והקשיים והכשלים הקיימים במציאות הנוהגת בישראל בתחום זה. בפני הצוות הופיעו מומחים ואנשי מקצוע מכלל תחומי ההתמקצעויות וההתמחויות הרלוונטיות.

עם לימוד הנושא על היבטיו השונים וניתוח המידע שהצטבר, התברר לצוות כי היקפה הממשי של התופעה, במדינת ישראל, רחב בהרבה מזה הידוע והנסמך על נתונים רשמיים ומדווחים, וכי היא פוגעת קשות במאבק בפשיעה ובהגנה על הציבור מפניה.

תופעת האיום על עדים והשלכותיה

המציאות העגומה, הנסקרת בדו"ח, מלמדת כי עבירות רבות, בתחום זה, אינן נחשפות כלל, עבירות רבות מבוצעות מתוך אמונה של מבצעיהן כי לא יימצא מי שיעמוד בדרכם ויעיד נגדם, חקירותיהן של עבירות חמורות נמצאות מסוכלות באיבן, ההרתעה מפני ביצוע עבירות קטנה והולכת, והתופעות העברייניות, בעיקר כאלו שעניינן אלימות וקבוצות פשיעה - מתרבות. גם כשהושלמו חקירות, ומעשים פליליים או פרשיות פליליות חמורות מגיעים למרות כל אלה לפתחו של בית-המשפט - יש ומסוכל ההליך המשפטי, או נפגע כוחו, כתוצאה מאיומים על עדים או מחששותיהם של עדים מפני הנאשמים או מקורביהם.

בנסיון לאמוד את היקף תופעת האיומים על עדים, התברר לצוות, כי נתונים מדויקים אינם בנמצא, ובמציאות הקיימת - אף אי-אפשר שיהיו. העדרם של נתונים שיש בהם כדי לשקף את היקפה האמיתי של התופעה, כמו גם הפערים בין הנתונים המדווחים לבין היקפה האמיתי של התופעה, נובע ממספר סיבות מרכזיות. ראשית, איומים על עדים, להבדיל ממעשי עבריינות אחרים, מאופיינים בראש ובראשונה בכך שהמאיימים פועלים למנוע את עצם שיתוף הפעולה של עדים עם רשויות אכיפת החוק, לרבות הדיווח על האיום עצמו, ובכך מונעים את חשיפת היקף התופעה. בהקשר זה יובהר כי עצם הימנעות העד (המאויים, על-פי החשד) מהדיווח, לא רק שאינה מהווה בהכרח אינדיקציה להעדרו של איום, אלא שפעמים רבות ההפך הוא הנכון, באשר היא מלמדת על הצלחת המאיים להשיג את מטרותיו.

שנית, הנתונים שנאספו על-ידי משטרת ישראל, נערכו בהתבסס על תלונות פורמליות שהוגשו. כך למשל, עולה מנתונים אלה כי בשנים 2004-2000 נפתחו בממוצע מידי שנה כ-60 תיקי חקירה בלבד, בגין עבירות שעניינן איום ישיר על עדים (להבדיל מהטרדת עד או השפעה עליו בדרכים אחרות). נתונים אלה רחוקים מלשקף את המציאות המוכרת לכל מפקד מחוז, פרקליט או ראש לשכת תביעות, ולכל העושים במלאכה בשטח. אין ספק כי במרבית המקרים, המאויימים אינם מתלוננים כלל.

עוד יצויין בהקשר זה, כי איומים רבים ואפקטיביים מופנים כלפי עדות בתיקי סחר בנשים, בעיקר כאלו האמורות להעיד נגד חברים ב"רשתות היבוא" הגדולות והמאורגנות. איומים אלה עניינם, לעיתים קרובות, לא רק בפגיעה בעדות עצמן אלא אף בבני משפחותיהן של העדות, החיים בארץ מוצאן. אין צריך לומר כי מרביתם של איומים אלה אינם מדווחים ובמקרים כגון אלה, לעיתים, די באיום על אחת הנשים, כדי להרתיע רבות אחרות מלהעיד.

הגנה על עדים במדינת ישראל – תמונת מצב

בדו"ח נסקרה תמונת המצב המשפטית והעובדתית בכל הנוגע להגנה על עדים במדינת ישראל.  בין השאר, מופו הקשיים והכשלים המרכזיים אותם מצא הצוות, לרבות העדר נהלים אחידים ומחייבים המסדירים את מנגנון הטיפול בעדים מאויימים מכל קבוצות האוכלוסיה; העדרם של תקציבים מתאימים ויעודיים למטרה זו; העדר הכשרה מתאימה ומקצועית לעושים במלאכה; אילוצים מערכתיים הגורמים לכך שנושא זה אינו מקבל באופן שוטף את תשומת הלב הראויה; התמשכותו של ההליך המשפטי המקשה אף הוא על אבטחתם של העדים; תנאי מעצר ומאסר ירודים לעדי מדינה; קשיים הנוגעים לעדים עצמם וליכולתם להסתגל לשינויים הנדרשים מהם באורח חייהם, ועוד. 

כתוצאה מכל אלה, עדים רבים אינם זוכים לכל הגנה שהיא, ועדים אחרים, שנמצא כי יש הכרח להגן עליהם, מטופלים בעזרת פתרונות נקודתיים, מאולתרים וחלקיים, בהתאם לאילוצים תקציביים ואחרים.

בישראל אין כיום מסגרת מסודרת, מאורגנת ומתוקצבת שתכליתה והתמחותה בהענקת הגנה לעדים. במצב זה, מוטל על משטרת ישראל נטל הטיפול הכולל בנושא, לצד משימותיה האחרות ותוך הישענות על משאביה המוגבלים.

על-פי נתוני משטרת ישראל, במהלך השנים 2002 - 2004 נפתחו בממוצע 379 תיקי חקירה בשנה שעניינם הטרדת עדים, הדחה בחקירה, והדחה בעדות (נתוני 2004 חושבו על בסיס נתונים חצי שנתיים).

בנוסף לכך, בכל שנה נפתחים בממוצע כ-637 תיקי חקירה בעבירות שונות הקשורות בעדות, ובהן: עדות שקר, עדויות סותרות, שיבוש מהלכי משפט, שבועת שקר, ועוד – שמשמעותן היא, בין השאר, חוסר שיתוף פעולה של עדים עם רשויות אכיפת החוק, שהוא, לעתים קרובות, תוצאה של חשיפתם לאיומים, ושינוי גרסאות או "עיבודן" כתוצאה מאיום אפקטיבי. נתונים אלו, כאמור, אינם משקפים את מימדיה האמיתיים של התופעה.

גם לגבי היקף מימוש האיומים, אין בנמצא מידע מלא ומפורט שניתן להסתמך עליו לצורך גיבוש הערכה מהימנה. כך למשל, בשנים 1998-2002 נרצחו 3 מס"חים (=מקור-סוכן) לאחר סיום המשפטים בהם העידו, אולם לא ניתן לקבוע בוודאות אם נרצחו על רקע העדות, או בשל קשרים פליליים אחרים שהיו מעורבים בהם. לא מכבר נרצח עד מדינה נוסף, וקדם לרצח זה ניסיון התנקשות כושל בחייו. עד זה סיים להעיד נגד נאשם אחד ואמור היה להעיד אף במשפטו של אחר. החקירה בעניין נסיבות מותו טרם נסתיימה.

חלק מהמרואיינים שהופיעו בפני הצוות הזכירו עדים ש"נעלמו" במהלך החקירה או המשפט. גם לגביהם ניתן אך לשער כי "הועלמו" בגין עדותם הצפויה, או ברחו בשל האיומים שהופנו כלפיהם. כך או כך, התרשמותם הגורפת של נציגי המשטרה שהופיעו בפני הועדה, היתה כי איומים על עדים מקשים לעיתים קרובות על ניהולן של חקירות, כאשר דרכים רבות, מפורשות יותר ומפורשות פחות, משמשות את המאיים כדי להבהיר לעד – כי מוטב לו שלא יעיד.

 עפ"י חוק זכויות נפגעי עבירה, העוסק בזכויותיו של קורבן העבירה, זכאי קורבן העבירה להגנה רק במהלך ההליך הפלילי (ולא בטרם החל ההליך או לאחר שהסתיים), וגם אז – היא ניתנת למימוש רק במסגרת האמצעים העומדים לרשותה של מערכת אכיפת החוק, וזו – כאמור, אינה מצויידת כיום בכלים מספקים לצורך התמודדות עם תופעת האיומים על עדים, והיקפה הגדל והולך.

התמודדות משטרת ישראל כיום עם סוגיית העדים המאויימים

טיפול המשטרה בנושא הגנת העדים, מתבסס כיום על פירוט של אוכלוסיות העדים העיקריות המסווגות על-ידי המשטרה בהתאם למאפייניהם של העדים ולטיב מעורבותם בנושא החקירה, ולטיבה של ההגנה הדרושה להם, כתוצאה ממעורבות זו. ככלל, ניתן לחלק את העדים המאויימים או הנזקקים להגנה כזו או אחרת למספר קטגוריות: עדי מדינה; עדים מעוניינים; מס"חים (מקור, סוכן, חשאי) וסוכנים משטרתיים; מדובבים; עדים מזדמנים; קורבנות עבירה; אוכלוסיות מיוחדות; עדים אחרים.

בנהלי המשטרה, מוסדרים היבטים רבים הנוגעים לטיפול בעדים בהתאם למאפייני העדים ולצרכיהם הייחודיים. כך, למשל, קיימים נהלים המסדירים את הטיפול בעדי מדינה, בקורבנות אלימות במשפחה (אלמ"ב), בקורבנות סחר בבני אדם, ועוד. עם זאת, הנהלים אינם אחידים ואינם מאורגנים במסגרת מקצועית מובנית. לגבי חלק מאוכלוסיות העדים המפורטות לעיל – אין כלל הסדרה מחייבת של אופן ההתמודדות עם איומים כלפיהם, והנושא מטופל באופן פרטני, כל אימת שעולה הצורך בכך, ובהתאם ליכולותיה ולמשאביה של היחידה המטפלת בנושא.

משטרת ישראל מעניקה הגנה (החורגת מפעילותה השוטפת), לכ- 100 עדים בשנה. כ- 10 מתוכם הם עדי מדינה או מס"חים שנזקקים להגנה צמודה. ברוב המקרים מפסיקה המשטרה את מתן ההגנה עם סיום המשפט, לאחר שלא ניתן עוד לשבש את ההליך באמצעות האיום, מתוך הנחה שבנקודת זמן זו, רמת האיום יורדת באופן ניכר. כאמור, בנוסף לעדים אלה מטופלים על-ידי המשטרה עדים שהם נפגעי אלימות במשפחה וקורבנות סחר בנשים, לצד עדים נוספים.

ראוי להדגיש, כי בעוד שידוע למשטרה על עדים שנחשפו לאיומים ואף נרצחו, וכן על סוכנים שוויתרו על קבלת סל אבטחה ונפגעו, לא ידוע על מקרים בהם נרצחו עדים, אשר זכו להגנת משטרת ישראל (כתוצאה מאיום כלפיהם) במהלך תקופת אבטחתם.

האחריות על הגנת עדי מדינה מתחלקת, כיום, בין שלושה אגפים במשטרת ישראל (אגף המודיעין, אגף החקירות, ואגף המבצעים), כשבתווך - היחידה החוקרת.

בהתאם לטיבו של האיום ולנהלים הרלוונטיים בכל מקרה ומקרה, מתבצעת בשותפות הגורמים האמורים הערכת הסיכון לעד, ונקבע סל האמצעים הנדרש להגנה. היחידה החוקרת, האחראית על התיק, ובתוך כך גם עומדת בקשר עם הנחקרים, מספקת את ההגנה הפיזית לעד, ככל שזו נדרשת ובהתאם ליכולותיה. אם אין ליחידה החוקרת את כוח האדם הדרוש לשם כך, נשכרים בהתאם לצורך ולעתים נדירות, מאבטחים מחברות אבטחה אזרחיות.

באשר לעדי מדינה, גובש לאחרונה נוהל משטרתי בין-אגפי המקים מסגרת מובנית ומאורגנת להתמודדות עם האיום כלפי העדים, באמצעות יצירת צוותים מחוזיים וארציים – החל בשלב הערכת האיום, וכלה בהתאמת סל הגנה ועדכונו מעת לעת.

לנושא הטיפול בעדי מדינה מוקצה כל שנה תקציב של כחצי מליון ש"ח המיועד בעיקר למימוש  הסכמים עם העדים, הכרוכים, לא אחת, בתשלומים לעדים (תשלומים חד-פעמיים, מימון הוצאות יציאה מהארץ וכו'), ואינו כולל את הסדרי ההגנה עליהם. נמצא, כי נושא ההגנה על אוכלוסיות העדים השונות (הכוללות, כאמור, מגוון רחב של עדים, ובהם גם עדים להם נשקפת סכנה ממשית וחמורה) - אינו מתוקצב כלל, וטיב המענה הניתן לאותם איומים מותנה, כאמור, בעיקר באמצעים העומדים לרשותה של היחידה המטפלת בנושא, וביכולת האלתור וההקצאה המקומית של המשטרה, בכל מקרה ומקרה.

הקמת גוף להגנה על עדים בישראל

לאחר שמיעת המרואיינים הרבים, עיון מעמיק בחוות-הדעת והמסמכים שהיו בפניו, בחינת הנתונים הפורמאליים והאחרים שנאספו על-ידו, ובעיקר – למידה מהניסיון שהצטבר במשטרת ישראל בנושא ההגנה על עדים, הגיע הצוות לכלל מסקנה כי בכלים העומדים לרשותה של משטרת ישראל כיום, אין כדי לספק מענה הולם לצרכים ההולכים וגדלים בתחום זה.

העדר הקצאה של תקציבים מתאימים לנושא כמו גם שוטרים שהתמחותם הארגונית והמקצועית בתחום, ריבוי משימות על המשטרה בכלל ועל העוסקים בנושא זה (במקביל ולצד משימותיהם האחרות) בפרט, והעדר גוף מקצועי האמון על נושא הגנת עדים - כל אלה מאלצים את יחידות המשטרה השונות להציע לעד מאויים פתרון נקודתי, "אד-הוק". פתרון כזה תלוי, במידה רבה, בשיקול דעתו של האחראי על החקירה, וכן באמצעים וביכולות העומדים לרשותה של היחידה המטפלת, בנקודת זמן מסויימת.

דרך התמודדות מעין זו גורמת לחוסר אחידות בטיפול בעדים מאוימים, הן בשל הקושי לקבוע סטנדרט אחיד ומחייב, הן בשל הקושי לממן ולתכנן טיפול הולם בכל מקרה ומקרה, והן בשל הקושי בגיבוש הערכה מקצועית כוללת לגבי מידת חשיפתו של עד זה או אחר לאיומים והשתנות האיומים עליו מעת לעת.

לאור כל אלה, מצא הצוות כי ההכרח ליתן מענה הולם לתופעת האיומים על עדים, לרבות הצורך בהגנה נאותה על עדים מאויימים לסוגיהם השונים, מצדיק הקמת גוף מקצועי, שירכז את הטיפול בנושא על מכלול היבטיו. גוף זה יעסיק כוח אדם שהתמחותו בתחום, ואשר יזכה להכשרה מקצועית ולתקציבים ייעודיים שיופנו אליו לצורך הכשרתו ופעילותו השוטפת. כתוצאה מכל אלה, יהא בידיו של אותו גוף לספק את המענה הנדרש בכל מקרה נתון על-פי נסיבותיו.

לדעת הצוות, היכולת לספק הגנה ככל האפשר "הרמטית", וחסרת תקלות, תהווה נדבך חשוב וחיוני בהעברת מסר כולל בדבר בטחון העדים, ולכך תהיה השלכה רחבה על אמינותה ויעילותה של מערכת המשפט, אשר משמעותה תחרוג משיפור חקירתו ומיצויו של תיק ספציפי, ותשפיע על מערך החקירות וניהול ההליכים הפליליים ככלל.

הצוות בדק תכניות הגנה על עדים במדינות שונות, במטרה ללמוד מניסיונן בתחום זה. כמו כן נבחנו  מספר חלופות אפשריות להתמודדות מיטבית עם התופעה, ולהקמת גוף מקצועי למטרה זו, החל מהקמת יחידה נפרדת בתוך משטרת ישראל, וכלה בהקמת גוף עצמאי ונבדל לגמרי.

הצוות המליץ על הקמת רשות מקצועית עצמאית, הכפופה למשרד ממשלתי (המשרד לביטחון פנים או משרד המשפטים), שתרכז את הטיפול בנושא על מכלול היבטיו, תקבע סטנדרטים אחידים להערכת האיום הנשקף לעדים, תעסוק בפיתוח הכלים להגנת עדים ותגן, במקרים הראויים, על עדים הנמצאים ברמת סיכון גבוהה. עובדי הרשות יערכו הכשרות לשוטרים, ויעסקו במתן המלצות מקצועיות ובייעוץ שוטף למשטרה לגבי אופן הטיפול בעדים מאוימים שיישארו בתחום אחריותה של המשטרה. הכוונה היא לכל אותם מקרים "שגרתיים", קרי, איומים שלא יוערכו בדרגת מסוכנות גבוהה ושאינם דורשים היערכות מרחיקת לכת.

המודל הנבחר, של הקמת רשות עצמאית וחלוקת אחריות בינה לבין המשטרה, היה גם המודל המועדף הן ע"י מפכ"ל המשטרה, דאז, והן ע"י פרקליטת המדינה, דאז, כפי שעלה בראיונות שערך הצוות עמם.

הצוות ממליץ כי על הרשות יוטלו שלושה תפקידים מרכזיים: הגנה על אותם עדים שיתקבלו לתוכנית ההגנה (ובמידת הצורך - גם על בני משפחתם); פיתוח והדרכה של שיטות ונהלים ראויים בתחום זה לרבות ריכוז ידע מקצועי, שיתוף פעולה בינלאומי ומתן הכשרות לאנשי מקצוע; והעמקת המסר הציבורי שתכליתו לשנות באורח משמעותי את האוירה הציבורית בנושא זה.

עוד מומלץ כי הטיפול באותם עדים שלא יועברו לטיפולה של הרשות, ימשיך להתבצע על-ידי המשטרה ובאחריותה, על-פי מנגנונים מקצועיים ומובנים שיעוצבו לעניין זה. בדו"ח פורטו רכיבי שיתוף הפעולה בין המשטרה לרשות, אופן העברת עדים לטיפולה של הרשות וכו'.

על-פי המודל המוצע, תיווצר הפרדה בין פעילות המשטרה במגעה השוטף עם אותם עדים שיימסרו לאחריותה של הרשות, לבין הטיפול בהגנתם.

למודל שהוצע מספר יתרונות ברורים: ראשית, הקמת רשות נפרדת מבטיחה, כאמור, טיפול ייחודי ומקצועי במכלול ההיבטים הנוגעים להגנה על עדים, לרבות באמצעות הקצאת תקציבים מתאימים לנושא, והשקעת משאבים גם בתחומי המחקר והפיתוח לשם שכלול דרכי הטיפול וההגנה על עדים.

שנית, בכל המקרים המורכבים והרגישים ביותר, יובטח מיטב הטיפול המקצועי, אשר יותאם לכל עד לפי שיקולים מקצועיים בלבד, ללא כפיפות לאילוצים מערכתיים אחרים. כמו כן, תישמר רמה גבוהה של סודיות והפרדה בין הגורמים המטפלים בהגנתו של העד, לבין יתר הגורמים הנוגעים להליך המשפטי  אשר יבואו עם העד במגע באמצעות נציגי הרשות בלבד, ולא ייחשפו לפרטי-פרטים אודות טיב הגנתו, מקום שהותו, וכיו"ב.

שלישית, השארת האחריות בידי המשטרה לטיפול באירועים השגרתיים, תבטיח יעילות במתן מענה שוטף למקרים אלה, וריכוז הטיפול בהם בידי גורם המסוגל לתת מענה כולל להיבטיו השונים של האירוע. זאת ועוד, הנחיית גורמי המשטרה על-ידי נציגי הרשות, תבטיח התמקצעות בתחום זה גם במשטרה, והנחלת סטנדרטים אחידים וברורים בכל הנוגע לאופן הפעלת שיקול דעת לגבי עד מאויים, קביעת חומרת הסכנה הנשקפת לו, ומתן סל הגנה וטיפול נלווה מתאים.

רביעית, השקעה של משאבים בלימוד הנושא על כל היבטיו ובפיתוחו, בשכלולם של הכלים המערכתיים כמו גם אמצעי הגנה פיזיים, וכן השקעה בחינוך החברתי – שיהיו כולם בין תפקידיה של הרשות, תאפשר העמקת הידע בתחום זה, ופיתוח יכולות הרשות ומשטרת ישראל למתן מענה הולם למכלול המקרים בהם קיים איום כלפי עד. לפיתוחה של מערכת זו תהיה השפעה מרתיעה כשלעצמה על עבריינים פוטנציאליים בתחום זה ויהיה בכוחה לצמצם, להערכתנו, את מקרי האיום על עדים, לאחר שיוודע ברבים כי לרשות המדינה עומדים כלים רבים ואפקטיביים יותר להתמודדות עם תופעות אלו.

מודל זה  אומץ גם על-ידי מרבית המדינות שנבחנו, ובהן ארה"ב, גרמניה, הולנד ואחרות.

עפ"י המלצת הצוות, בראש הרשות יעמוד איש מקצוע מנוסה ומתאים, מתחום אכיפת החוק או הביטחון, שכיהן בתפקיד בכיר באחד מאותם גופים. הצוות הבכיר של הרשות יורכב מאנשי מקצוע ויכלול סגן וממלא מקום לראש הרשות, ראש זרוע אבטחה, יועץ משפטי שיבוא משורות הפרקליטות, עובד סוציאלי, קרימינולוג קליני או פסיכולוג בעל רקע בתחום הקרימינולוגיה, ואיש חקירות או מודיעין שיבוא משורות המשטרה. בנוסף, ימונה צוות עובדי מינהלה ולוגיסטיקה מצומצם, וצוות אבטחה קבוע. נוסף על אלה, הרשות תעסיק, באופן קבוע, יחידה מובחרת של אנשי אבטחה שיוכשרו במיוחד לנושא זה על-ידי הרשות עצמה, ויהיו עובדים קבועים של הרשות, לצורך מתן שירותי אבטחה נחוצים באופן שוטף, ברמה המקצועית ביותר. בנוסף, תכשיר הרשות מבעוד מועד צוות גדול של אנשי אבטחה, שיועסקו על בסיס קבלני, כל אימת שיהיה צורך בכך, בהתאם למקום מגוריהם, זמינותם, היקף האבטחה הנחוצה, וכו'.

על-מנת להבטיח את התאמתם המקצועית של כל המאבטחים להעסקה על-ידי הרשות, תינתן עדיפות למאבטחים יוצאי מערכי אבטחה קיימים בתחום הביטחוני, כגון עובדי משמר הכנסת, השב"כ, מאבטחי משרד המשפטים והנהלת בתי-המשפט, וכיו"ב.

בראש יחידת האבטחה של הרשות יעמוד ראש זרוע האבטחה שיהא אחראי אף על הכשרתם ותפקודם של המאבטחים החיצוניים.

מנגנון הפעילות המומלץ של הרשות והתיאום עם המשטרה

כל אימת שידווח או יתגלה למשטרה מקרה של איום על עד והמשטרה תסבור כי בשל אופיו של האיום או נסיבותיו של המקרה (בהתאם לקריטריונים שנקבעו) יש מקום להעבירו לטיפולה של הרשות, הדבר יובא לידיעת הרשות באמצעות נציג אח"ק קבוע, שימונה לעניין זה. כמו כן, כל אימת שיתקיים משא-ומתן לקראת כריתת הסכם עד מדינה, בנסיבות בהן עלול  העד לעמוד בסכנה ברורה ומוחשית שעשויה להצדיק את צירופו לתכנית ההגנה, יובא הדבר לידיעת הרשות ויתואמו בין שני הגופים ההליכים לבדיקת האפשרות להכניס את העד לתכנית הגנה של הרשות.

אם יגיעו ראש אח"ק ופרקליט המחוז למסקנה כי מכלול הנסיבות הנ"ל מצדיק העברת הנושא לטיפולה של הרשות להגנה על עדים, יביאו ראש אח"ק או סגנו את הנושא בפני הרשות.

הפורום הבכיר של הרשות יקיים דיון בנושא שהופנה אליו. צוות הרשות יראיין את העד כדי להתרשם מאישיותו, נכונותו לשתף פעולה עם תוכנית מחייבת להגנתו, וממידת התאמתו לתכנית מעין זו.

הרשות תקבע מנגנונים להסדרי חירום לטיפול בעד בפרק הזמן שבין הפניה לקבלתו אליה ועד גיבוש החלטה סופית אם לקבל את העד לתכנית אם לאו.

לאחר שיוחלט על צירופו של עד לתכנית ההגנה, תיבנה על-ידי הרשות תכנית הגנה אישית, אשר תותאם לצרכים הייחודיים של העד, בהתאם להערכה המקצועית שקבעה הרשות, ולמכלול נתוניו האישיים של העד שהובאו בפניה. הרשות תקפיד למפות את פרטי האיום ולוודא כי בתכנית המתגבשת יש כדי לענות על כל רכיביו ומאפייניו. כמו כן, בנוסף לנושאי הביטחון והמיגון, יושם דגש על תכנון כולל של תוכנית ההגנה, באופן  שיבטיח מתן מענה לצרכיו המשפחתיים והאישיים של העד, לרבות השתלבות בבתי ספר ובמקומות עבודה, אפשרות לקבלת טיפול רפואי, או צרכים מיוחדים אחרים.

העד יחתום על הסכם עם הרשות, ובו תפורטנה התחייבויותיו (לרבות מחוייבות לשיתוף פעולה מלא בהליך המשפטי ובדרישות תכנית ההגנה, ציות להוראות הרשות והמאבטחים, הימנעות מביצוע עבירות פליליות, עמידה בכל המגבלות שייקבעו, וכן הלאה), והתחייבותה של הרשות להגנתו. לא יכללו בהסכם פרטים שחשיפתם עלולה לפגוע בהגנתו של העד. יובהר כי מדובר בהסכם נפרד מהסכם עד מדינה, אם נחתם כזה עם העד. במידה ונחתם או אמור להחתם הסכם עד מדינה כאמור, יהיו היועץ המשפטי של הרשות ופרקליט המחוז הרלוונטי אחראים לוודא כי לא תהיה סתירה בין שני ההסכמים.

מכאן ואילך יועבר הטיפול בעד לאחריות הרשות, וכל קשר עתידי עמו לצרכי חקירה או עדות, בין אם  ביוזמת צוות החקירה או הפרקליט המטפל, ובין אם ביוזמת העד, ייעשה באמצעות היועץ המשפטי של הרשות או נציג אחר שיקבע ראש הרשות לעניין זה.

הרשות תעודכן באופן קבוע על-ידי נציג הפרקליטות, לגבי מועדי הדיון בבית-המשפט בתיק בו מעיד העד, וכן תעודכן לגבי פרטי מעצרם ושחרורם של החשודים או הנאשמים בתיק, זהות יתר העדים (הן מטעם התביעה והן מטעם ההגנה) וכיו"ב, ותהיה אחראית להבאת העד לבית-המשפט, לפרקליטות או למשטרה, כאשר יהיה צורך בכך.

הבאתו של העד לבית-המשפט, לראיון בפרקליטות או לחקירה במשטרה, לפי העניין, תיעשה על-ידי מאבטחי הרשות, ובתאום עם אנשי המשטרה, לפי הצורך. במשטרת ישראל ייקבע רפרנט קבוע לנושא זה שיעבוד מול היועץ המשפטי של הרשות או יוצא המשטרה חבר הפורום הבכיר. כן ניתן יהיה, על-פי תיאום מראש, להסתייע בגורמי המשטרה למטרה זו כל אימת שאין בכך כדי לסכן את העד.

הרשות תקפיד בפעילותה על מידור מלא, ומערכת המחשבים של הרשות לא תחובר לכל רשת אחרת. כמו כן, הרשות תקפיד על הפרדה מוחלטת בין העדים, באופן שעד אחד לא ידע דבר על הנעשה עם עד אחר. ראש הרשות יקפיד לוודא, שעל מקום הימצאו של עד, ועל פרטי תכנית הגנתו, לא ידע איש זולת מי מחברי הפורום הבכיר שעיסוקו בכך, וכן מאבטחיו של העד.

אחריותה של הרשות להגנתו של העד יכול ותימשך גם לאחר סיום ההליך המשפטי, בהתאם להערכת האיום לגביו, ולחומרת הסכנה הנשקפת לו בכל שלב.

הצוות סבור כי יש לעגן את הקמתה של רשות כאמור בחקיקה, אשר תסדיר את הרכבה, תחומי אחריותה וסמכויותיה, ותלווה גם בהקצאת תקציבים מתאימים לצורך פעילותה.

כפי שצויין לעיל, מומלץ כי הקמת הרשות תיעשה על-פי חוק, שבו יפורטו הרכבה וסמכויותיה של הרשות, בהתאם למפורט לעיל. כמו כן, במסגרת החוק להקמת רשות להגנה על עדים, יש לוודא הסדרתם של מספר נושאים נוספים שהם חיוניים לפעילותה של הרשות, כדוגמת אלה:

1.       יש לקבוע בחוק כי פעילות הרשות, לרבות הדו"ח השנתי שיוגש כאמור, לא יהיו פתוחים לעיון הציבור לפי חוק חופש המידע – על מנת לוודא שמירה קפדנית על סודיות פעילותה של הרשות.

2.       לצורך פעילות יעילה של הרשות, יהא עליה, לעתים, לקבל מידע הנוגע לעד ולבני משפחתו. ויש לעגן במסגרת החוק את סמכויותיה לקבל את המידע מהרשויות השונות, תוך קביעת איזונים הכרחיים.

3.       מוצע להעניק בחוק לחלק מעובדי הרשות והמאבטחים העובדים בשירותה, סמכויות עיכוב ומעצר כפי שיימצא הכרחי לצורך מילוי תפקידם.

4.       יש לקבוע עבירה פלילית, שבצידה עונש מאסר על מסירת מידע מפעילות הרשות לגורמים בלתי-מוסמכים (הן על-ידי עובדי הרשות, והן על-ידי אחרים שהמידע הגיע לידיהם).

שיתוף פעולה בינלאומי

במסגרת "סל ההגנה" העומד לרשות העד המוגן, על-פי המודלים הקיימים במדינות השונות, אחד האמצעים המשמעותיים, עניינו באפשרות להעתיק את מקום מגוריו של עד, ובכך להרחיקו מהגורם המאיים ולהקשות על איתורו. במקרים קיצוניים, העתקת מגוריו של עד מאויים מלווה בשינוי זהותו וזהות  בני משפחתו.

בישראל, מטבע הדברים, קיים קושי להגן על עד באופן יעיל על-ידי העתקת מקום מגוריו. מימדיה הקטנים של ישראל, כמו גם הקשרים המשפחתיים, החברתיים והתרבותיים המחברים בין תושבי הארץ כולה, אינם מאפשרים "החבאתו" של אדם ביעילות לאורך זמן, מבלי שמקום מגוריו החדש יתגלה למי שחפץ בכך. בשל כך, במקרים החמורים יותר, בהם נשקפת סכנה ממשית וחמורה לעד, נעשה, וראוי שייעשה, מאמץ להוציאו מתחומי ישראל לצורך הגנתו.

מדברי המרואיינים שהופיעו בפני הצוות, עולה כי היו מקרים בהם הקצתה המשטרה סכומי כסף לעדים שהיה צורך בהרחקתם מישראל, ולאחר שינוי זהותם - האחריות להגירתם למדינה אחרת הוטלה על כתפיהם.  פיתרון זה נמצא בלתי מספק, הן בשל הקושי שבו נתקלו לעתים העדים בהשגת "ויזות" והיתרי עבודה במדינות זרות, והן בשל קושי בהתאקלמות במדינות היעד - קושי שהביא, לא אחת, לחזרתם של העדים לארץ ולחידוש האיום כלפיהם.

הסתבר לצוות כי במקרים בודדים, נעשתה העברת העד לחו"ל בעזרת גורמי המשטרה, אשר יצרו קשר מוקדם עם מדינת היעד, לצורך השגת הסכמה ושיתוף פעולה לגבי קליטתם של העדים.  הסכמים מסוג זה הושגו אד-הוק, כתוצאה משיתוף פעולה ורצון טוב של מדינות היעד, ולא במסגרת הסכם מחייב.

שיתוף הפעולה במקרים אלה, הסתכם בנכונותה של מדינת היעד להכניס את העד לתחומה, ואילו האחריות לקליטתו האפקטיבית במדינת היעד, להשתקעותו ולמציאת עבודה במקום החדש, הוטלה על כתפיו של העד, דבר שגרם לעיתים לאותם קשיים שהוזכרו לעיל.

הצוות המליץ למסד את נושא העברתם של עדים לחו"ל, ולהתקשר בהסכמים רשמיים עם המדינות שתימצאנה מתאימות למטרה זו. בהסכמים אלה יוסדר נושא קליטתם בחו"ל של עדים מאויימים, לרבות בכל הנוגע להוצאת מסמכי הזיהוי והרישוי במדינת היעד והסדר מקומות מגורים, עבודה ומוסדות חינוך באותה מדינה. טיפול מקיף כמוצע, יגביר את סיכויי הצלחת ההשתקעות של העד במדינה הקולטת, ויצמצם את החשש מחזרתו ארצה.

הערכה תקציבית

הצוות מביא בדו"ח הערכה תקציבית שנערכה לצורך אומדן עלות הקמתה והפעלתה השוטפת של רשות כמוצע. אין חולק כי להיבט התקציבי ישנה חשיבות רבה בבחינת אפשרות יישומה של ההמלצה.

יודגש, כי ההערכה שלהלן מבוססת על אומדן כללי בדבר מספר העדים אשר יטופלו בידי הרשות (לאור הקושי בקבלת ממצאים מדוייקים באשר להיקף הבעיה), טיב ההגנה לה יזדקקו, וכן הערכה של מספר עובדי הרשות, עובדי האבטחה, עובדי המנהלה, וכיו"ב – על-פי הנסיון הקיים במסגרות דומות ועל-פי המוצע על-ידי הצוות. לאחר הקמתה של הרשות, ובמהלך פעילותה, ייתכן כי יתברר שהנתונים המדוייקים שונים במקצת מאלה שנבדקו לצורך עריכת החישוב.

החישוב העלה כי עלות הקמת הרשות להגנה על עדים והפעלתה, תהיה כדלקמן:

1.       עלות חד פעמית : 3.36 - 4.0 מליון ₪.

2.       עלות שנה ראשונה :   19.85 – 23.9 מליון ₪.

3.       עלות שנתית שוטפת מהשנה השנייה ואילך:  16.489 – 19.9 מליון ₪.

 (הפערים המוערכים בחישוב, נובעים מההבדל בין עלות הגנתו של עד בישראל, לעלות העברתו לחו"ל [=שהיא יקרה פחות מאבטחתו בישראל], והעלות הסופית מותנית במספר העדים שיועברו לחו"ל לצורך הגנתם).

יודגש כי עלויות אלו אינן כוללות את התוספת התקציבית שתידרש למשטרת ישראל לצורך יישום ההמלצות בדו"ח, הן בנוגע לשיתוף הפעולה עם הרשות, והן בנוגע לעריכת שינויים ארגוניים ואבטחת עדים ברמה הולמת על-ידי משטרת ישראל. תוספת תקציבית זו מוערכת בכ- 25 מליון ₪ בשנה.

המלצות נוספות

בנוסף להמלצה בדבר הקמת הרשות להגנת עדים, בחינת הסוגיה על היבטיה השונים הביאה את הצוות למסקנה, שלשם השלמת ההיערכות הכוללת הנדרשת למאבק בתופעה, כמו גם ייעול המאבק בפשיעה וקידום ערך שיתוף הפעולה עם רשויות החוק, יש צורך במספר שינויים ארגוניים ואחרים, בכל הנוגע לדרכים בהן מתמודדות אותן רשויות עם הפשיעה החמורה. הצוות פירט את המלצותיו, בין השאר, בכל הנוגע לנושא הנחיית העדים בתחנות המשטרה; הגנה על פרטיהם האישיים של עדים תוך החלת איזונים ראויים; החשת הליכי חקירה ומשפט; מעצר נאשמים מאיימים; צירוף אישומים; צמצום המגע בין העדים לנאשמים ומקורביהם; החמרת עונשם של המאיימים על עדים והגברת האכיפה בנוגע לעבירות הקשורות בעדות.

כן המליץ הצוות לעגן בחוק חובת ההתייצבות של עד לחקירה במשטרה; יצירת מנגנוני תמיכה נוספים בעדים אף לאחר סיום עדותם; שיפור תנאי הכליאה והמעצר של עדים המוחזקים במשמורת; אבטחת עדים  במתקנים ממלכתיים; מתן הגנה מפני עיקול על כספים הניתנים לעדי מדינה בקשר לעדותם; וכן שכלול כלים לשיפור וחידוד המודעות הציבורית.

לדעת הצוות, אימוץ מכלול ההמלצות המפורטות, לצד צעדים חקיקתיים ואחרים שננקטו לאחרונה (כדוגמת חוק המאבק בארגוני פשיעה), תהיה משום התקדמות בדרך הנכונה למאבק נחוש ויעיל בפשיעה החמורה ובנזקיה. כמו-כן, סבורים חברי הצוות, כי יישום הדו"ח יאפשר אף את אישרור אמנת פלרמו וחבירתה של ישראל לאותן מדינות הפועלות בנחישות למאבק בפשיעה החמורה והמאורגנת