א. כללי:
הדין הישראלי אוסר על עובד הציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות שיהיה נתון בניגוד עניינים. (הביטוי "עובד ציבור" מתייחס לעובדים, נבחרים ועוד. ר' פירוט בנושא זה להלן). במילים אחרות, אסור שיהיה לעובד הציבור, המפעיל את סמכותו לגבי נושא מסויים, עניין אחר, אישי או מוסדי, באותו נושא. הסיבה לכך נעוצה בחשש, שהעניין האחר שיש לאותו עובד ציבור ישפיע על דרך פעולתו או על שיקול הדעת שלו. כאשר מדובר בעניין אישי – החשש הוא שעובד הציבור לא יוכל להתעלם מעניינו האישי (או מעניינו של אדם אחר הקרוב אליו). הוא עלול להעדיף את עניינו האישי על פני מילוי תפקידו בצורה הטובה ביותר ועל פני חובתו לדאוג אך ורק לענייניו של הציבור, אותו הוא אמור לשרת במסגרת תפקידו. כאשר מדובר בעניין מוסדי אחר - החשש הוא שעובד הציבור, הממלא תפקידים בשני תפקידים ציבוריים שונים, במסגרות שנועדו לפעול באופן עצמאי, ייתן משקל, במסגרת מילוי תפקידו באחד התפקידים הללו, לאינטרסים או לשיקולים הרלוונטיים למילוי תפקידו האחר, כאשר אין מקום שיתחשב בהם.
בנוסף, קיים חשש, שגם אם עובד הציבור עצמו לא יושפע מאינטרסים אישיים או אחרים, הרי שעצם העובדה שיש לו אינטרס אחר, עלולה לערער את אמון הציבור בכך שהפעיל את סמכותו בצורה עניינית, הגונה וחסרת פניות. העיקרון מוצא ביטוי בהוראות חוק רבות. בין השאר, הוא מעוגן בכללים 2 ו-3, הקובעים כדלקמן:
"2. מילוי תפקיד באמון וללא משוא פנים
חבר מועצה ינהג במילוי תפקידו באמון וללא משוא פנים, תוך גישה הוגנת כלפי הכל ובלי שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו ובפעולותיו, אף למראית עין.
3. חובה למנוע ניגוד עניינים
חבר מועצה ינהל ענייניו כך שלא יהיה ניגוד עניינים בין תפקידו כחבר מועצה לבין תפקיד אחר או עניין אישי שלו".
מקורו ההיסטורי של האיסור על הימצאות במצב של ניגוד עניינים הוא, כנראה, בדינים החלים על עובדי ציבור הממלאים תפקידים שיפוטיים. בתחום זה היתה ההלכה, שאדם אינו רשאי לדון בענייניו הוא. פסיקת בתי המשפט הרחיבה את תחולתו על כלל עובדי הציבור, לרבות עובדים שאינם עוסקים בתפקידים שיפוטיים ומעין-שיפוטיים.
ב. עיקרון יסוד – כלל עצמאי
בפסק הדין בבג"צ 531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקוה נ' ראש עיריית פתח תקוה (פ"ד לד (2), 566, ולהלן – עניין סיעת הליכוד) קבע בית המשפט, שהאיסור על הימצאות במצב של ניגוד עניינים הוא כלל יסוד בשיטתנו המשפטית, והוא פועל יוצא של דיני האמון. באופן כללי ניתן לומר, שדינים אלה, שמקורם בפסיקת בתי המשפט, קובעים, כי מי שמנהל את ענייניו של אחר (נאמן המנהל נכסים עבור אחר; מנהל חברה המנהל אותה עבור בעלי המניות וכד') חב כלפיו חובת אמון. בין השאר, משמעותה של חובה זו היא, שעליו לדאוג לאינטרס של אותו אדם שאת ענייניו הוא מנהל, ולא לאינטרסים האישיים שלו. מטרתם של כללי האמון היא, לפיכך, ליצור פיקוח ולהטיל ריסון על מי שהוא בעל כוח או סמכות חוקית בהפעלת אותו כוח או סמכות.
בידי עובדי הציבור הופקד כוח, שנועד לקדם את עניינו של כלל הציבור. לפיכך, כאשר עובד הציבור ממלא את תפקידו, אסור לו לקחת בחשבון את ענייניו האישיים או כל עניין חיצוני אחר. בנוסף, כאמור, יש לייחס חשיבות גם לכך שהציבור, שנבחריו מופקדים על ניהול ענייניו, ירגיש כי הוא יכול לתת בהם אמון מבלי לחשוש, שלמעשה הם פועלים לקידום ענייניהם האישיים או לקידום אינטרסים ציבוריים אחרים, במקום למלא את תפקידם על הצד הטוב ביותר.
כאמור, הכלל האוסר על הימצאות במצב של חשש לניגוד עניינים הוא כלל עצמאי. משמעות הדבר היא, שמדובר בעיקרון כללי, החל על כל רשויות השלטון, וכי אין צורך בהוראה חקוקה מיוחדת (חוק או תקנה) על מנת לקבוע, שמצב, בו קיים חשש שעובד ציבור מסויים נתון בניגוד עניינים הוא מצב שאסור לו להימצא בו.
בנוסף, הוראות הדין בתחום ניגוד העניינים אינן נחשבות לממצות. דהיינו, גם אם קיימת הוראת חוק אשר קובעת הסדר מסויים בתחום ניגוד העניינים, העיקרון הכללי ממשיך לחול על כל עובד ציבור לגבי כל מצב אפשרי של ניגוד עניינים, אף אם ההסדר החוקי הכתוב אינו מתייחס אליו במפורש.
לשם הבהרה נביא דוגמא: בדרך כלל קובע החוק, כי אסור לעובד הציבור לטפל בנושא הקשור אליו או אל קרובו. ואולם, למרות שהדבר לא נאמר במפורש, אסור לעובד הציבור לטפל גם בענייניו של חבר שלו, והוא עלול אף להיות מורשע בפלילים אם ניצל את סמכויותיו כעובד הציבור על מנת לסייע לחבר, תוך ניגוד עניינים (ראה: דנ"פ 1397/03, מדינת ישראל נ' שמעון שבס, (דינים עליון, כרך ע, 10, ולהלן – עניין שבס).
במילים אחרות, בתחום ניגוד העניינים, לא ניתן ללמוד מקיומו של הסדר כלשהו בחקיקה על "הסדר שלילי" בכל הנוגע לכל מצב אפשרי אחר של חשש לניגוד עניינים שהחוק לא התייחס אליו במפורש (ראו: בג"צ 5575/94 מהדרין ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד מט (3) 133; בג"צ 5734/98 עזריאל ופינקרפלד נ' ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל ואח', פ"ד נג (2) 8; בג"צ 3480/91 אורי ברגמן נ' הוועדה לבניה למגורים ולתעשיה מחוז תל אביב ואח', פ"ד מז (3), 716).
ג. תחולת הכלל בדבר ניגוד עניינים
חשוב להדגיש, שהכלל האוסר על הימצאות במצב של חשש לניגוד עניינים חל על סוגים רבים מאד של עובדי ציבור. המונח "עובד ציבור" הוא מונח בעל משמעות רחבה, והוא כולל את כל מי שממלא תפקיד בשירות הציבור, לרבות נבחרים – חברי כנסת, ראשי רשויות מקומיות וחברי מועצות הרשויות המקומיות.
בסעיף 10 לפסק הדין בעניין סיעת הליכוד קבע כב' השופט ברק:
"עצם העובדה כי עניין לנו בגוף פוליטי נבחר, אין בה כדי לשלול את תחולתם של הכללים בדבר ניגוד עניינים. כל משרתי הציבור חייבים להימנע מניגוד עניינים, ודבר זה חל במיוחד על נבחרי ציבור, החשופים לעניין הציבור והחייבים לשמש דוגמא לציבור."
יש להוסיף, כי הכלל חל על חברי מועצות רשויות מקומיות, אשר פעילותם הפוליטית נעשית בהתנדבות, באותה מידה שהוא חל על עובדי הציבור או על חברי הכנסת, המקבלים שכר עבור פעילותם. כמו כן, הוא חל גם על חברי ועדות קרואות ומועצות ממונות.
ד. קיומו של ניגוד עניינים - שאלה אובייקטיבית
בית המשפט קבע לא פעם, כי המבחן לקיומו של ניגוד עניינים הוא מבחן אובייקטיבי. די בכך שמבחינת הנתונים האובייקטיביים ועל סמך שיקולים המבוססים על נסיון החיים והשכל הישר עלול להיווצר מצב של ניגוד עניינים.
בפסק הדין בעניין סיעת הליכוד בעיריית פתח תקוה הסביר כב' השופט ברק:
"האיסור אינו רק על שיקול הדעת עצמו בביצוע הפעולה או התפקיד. האיסור הוא על הימצאות במצב בו עלול להיות ניגוד עניינים. מטרת הכלל היא למנוע את הרע בטרם יארע. הכלל צופה פני העתיד. אין זה מעלה ואין זה מוריד אם בפועל שיקול הדעת הוא ראוי. מטרת הכלל היא למנוע פיתוי מאדם ישר והגון, בחינת אל תביאונו לידי ניסיון. על כן, אין צורך להוכיח בפועל קיומו של ניגוד עניינים. די בכך שקיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים. אפשרות ממשית זו נמדדת באמות מידה אובייקטיביות, ולא על פי חששותיו הסובייקטיביים של צד זה או אחר."
לפיכך, העובדה, שעובד ציבור מסויים סבור שהוא מצוי או אינו מצוי במצב של ניגוד עניינים אינה מעלה ואינה מורידה.
לאור האמור לעיל ברור גם, כי שאלת קיומו של חשש לניגוד עניינים אינה תלויה בזהותו של עובד הציבור הרלוונטי. גם האדם הישר וההגון ביותר אינו רשאי להיות נתון במצב בו קיים חשש אובייקטיבי לניגוד עניינים.
ועוד, אין חשיבות לזהותו של הגורם המבקש לבדוק אם אדם אחר נתון במצב כאמור. בין אם הפונה מעלה שאלה הנוגעת אליו בין אם מדובר בטענה שהועלתה מנימוקים זרים – שאלת קיומו של ניגוד העניינים היא עניין נפרד, אובייקטיבי, ואינו מושפע מן השאלה מי היה הגורם שהעלה אותה מלכתחילה.
ה. ניגוד עניינים אישי
כאמור, אדם מצוי במצב של חשש לניגוד עניינים אישי כאשר הוא עוסק, במסגרת מילוי תפקידו, בנושא שיש לו (או לאדם קרוב אליו) עניין בו, והוא יכול לעשות שימוש בסמכויות הנתונות לו במסגרת התפקיד להעדיף את ענייניו האישיים או ענייניהם האישיים של אנשים אחרים על פני מילוי תפקידו כהלכה. חשוב להבהיר, כי גם אם בפועל פעל אותו אדם באופן המקצועי והאובייקטיבי ביותר, עדיין לא יהיה מנוס מלקבוע כי פעל תוך חשש לניגוד עניינים, רק משום שהיתה לו האפשרות לעשות שימוש לרעה בתפקידו על מנת לקדם את ענייניו האישיים.
דוגמא קלאסית למצב של חשש לניגוד עניינים אישי היא מצב, בו חבר המועצה מקבל החלטה בעניין הנוגע אליו אישית. למשל - חבר מועצה המבקש היתר בניה מן הרשות בה הוא מכהן ומשתתף (כחבר הוועדה המקומית לתכנון ובניה) בישיבה בה נדונה הבקשה. ניגוד העניינים מתעורר גם במצב בו מדובר בבקשה של קרובו של חבר המועצה, חברו או גורם אחר שחבר המועצה קשור עמו בקשרים עסקיים – כל אחד מן המצבים הללו הוא מצב של חשש לניגוד עניינים, ואסור לחבר המועצה להשתתף בדיון, להצביע בנושא או אף לטפל בו מחוץ לישיבות המועצה או הוועדה המקומית לתכנון ובניה.
פירוט בדבר החלטות במקרים שונים של ניגוד עניינים אישי ניתן למצוא בפרק העוסק בנושא.
ו. ניגוד עניינים בייצוג
מצב, בו חבר בגוף מסויים מייצג גורמים בפני הגוף שבו הוא חבר הוא מצב מובהק של ניגוד עניינים אישי. לפיכך, כאשר חבר המועצה מייצג אדם בפניה, בפני ועדה שלה, או בפני גורמים אחרים באותה רשות מקומית (לרבות העובדים והגורמים המקצועיים), מתעורר החשש, כי שאר חברי המועצה, כמו גם עובדיה, יתקשו לנקוט עמדה אובייקטיבית באותו נושא, במנותק מן העובדה שלחבר המועצה, שהוא גם בעל מעמד וכוח פוליטיים ברשות, יש עניין בהחלטה מסויימת. פירוט בעניין זה ניתן למצוא בפרק העוסק בנושא.
ז. ניגוד עניינים מוסדי
ניגוד עניינים מוסדי עלול להתעורר כאשר עובד ציבור מסויים ממלא יותר מתפקיד ציבורי אחד, בשני גופים שלטוניים שונים, הפועלים בנפרד זה מזה, וכאשר חלק מהנושאים שבטיפולו במסגרת תפקידיו השונים חופפים זה את זה, כך שהוא יכול, במסגרת תפקידו האחד, לקדם את תפקידו השני, להתחשב בשיקולים שצריכים להנחות אותו במסגרת תפקידו השני וכד'.
ניתן להמחיש את הדברים בצורה הטובה ביותר על ידי דוגמא: בפסק הדין המנחה בעניין סיעת הליכוד נקבע, כי חבר מועצת עיר שהוא חבר בוועדת ההנהלה של מועצת העיר, אינו רשאי לכהן במקביל כחבר ועדת הביקורת של המועצה. זאת, משום שבמסגרת תפקידו בוועדת הביקורת יהיה עליו להעביר ביקורת על החלטותיה של ועדת ההנהלה, בה הוא עצמו מכהן. בית המשפט הכיר בכך שככלל, אנשים מתקשים לבקר את פעולותיהם (או להתייחס אליהן) באופן אובייקטיבי, ולכן קבע, כי אין מקום להעמידם במצב בו ייאלצו לעשות זאת, למרות שאין המדובר בעניין אישי של אותו חבר מועצה.
בסעיף 9 לפסק הדין בעניין סיעת הליכוד מנתח השופט ברק את המצב כך:
"מר מוכתר הוא חבר ועדת ההנהלה. בתפקידו זה עליו לייעץ לראש העיר בכל הנוגע לביצוע תפקידיו. מר מוכתר הוא חבר הוועדה לענייני ביקורת, ויושב הראש שלה. בתפקידו זה עליו לנקוט עמדה ולהסיק מסקנות המתבקשות מממצאי הביקורת באשר לפעילותו של ראש העיר ועצותיה של ועדת ההנהלה. נמצא, כי בתפקידו כחבר וכיו"ר הוועדה לענייני ביקורת, על מר מוכתר לנקוט עמדה כלפי פעולותיו הוא כחבר ועדת ההנהלה. ענין זה מתחדד במיוחד, כאשר ועדת ההנהלה דנה בדו"חות הביקורת וממליצה לפני ראש העיר באשר להערות אשר עליו להגיש לוועדה לענייני ביקורת. במצב דברים זה על מר מוכתר לנקוט עמדה ביחס להמלצותיו הוא בענייני ביקורת...
חזקה על מר מוכתר כי יעשה הכל כדי למלא כראוי את שני התפקידים בהם הוא נושא, אך הדין מבקש למנוע ממנו מלהימצא במצב בו יהא עליו להמליץ המלצות ביקורתיות על פעולותיו הוא, כדי שלא להעמידו בניסיון שלא יוכל לעמוד בו..."
מצב מובהק של ניגוד עניינים מוסדי בהקשר של השלטון המקומי הוא המצב, בו חבר מועצה שיש לו, במסגרת עבודתו או כהונה אחרת שלו, סמכות לפקח על פעילות הרשות המקומית (למשל, כעובד של משרד הפנים, העוסק בפיקוח על רשויות מקומיות); דוגמא אחרת היא כאשר חבר מועצה אשר משמש כעובד ברשות מקומית אחרת, ובמסגרת תפקידיו מטפל בהתקשרות או בהתחשבנות בין שתי הרשויות.
בפסקה 4 לפסק הדין בעניין סיעת הליכוד העיר בית המשפט:
שאלה יפה היא, אם נדרשת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים, או שמא די בחשש סביר כי עשוי להתקיים ניגוד עניינים. בפסיקתו של בית משפט זה יש סימוכין לשתי ההשקפות. . . . ובענייננו אין לנו צורך לנקוט עמדה בשאלה זו . . .
בדרך כלל מקובל, שעל מנת לקבוע שעובד ציבור מצוי במצב של חשש לניגוד עניינים בין מילוי תפקידו לבין ענייניו האישיים, די ב"חשש סביר" לקיומו של ניגוד עניינים, ואילו על מנת לקבוע שעובד הציבור מצוי במצב של ניגוד עניינים מוסדי, יש צורך להראות "אפשרות ממשית" לקיומו של ניגוד עניינים.
ח. הכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות
הכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות (להלן – הכללים) נוסחו על ידי ועדה ציבורית, בראשותה של גב' טנה שפניץ, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, ומי שעמדה בראשות הוועדה במשך שנים רבות. הכללים אומצו על ידי מרכז השלטון המקומי, ונוסחו על דעתו של היועץ המשפטי לממשלה.
הכללים מאגדים בתוכם את העקרונות הכלליים הקבועים בפסיקת בית המשפט בכל הנוגע לניגוד עניינים וכוללים גם הוראות פרטניות החלות על נבחרי הציבור ברשויות המקומיות, בתחום ניגוד העניינים.
כאמור, כללים 2 ו-3 קובעים את העקרונות, אשר כפי שהוסבר לעיל, נקבעו בפסיקת בתי המשפט. שאר הכללים מהווים פירוט או נגזרות של אותם עקרונות:
"2. מילוי תפקיד באמון וללא משוא פנים
חבר מועצה ינהג במילוי תפקידו באמון וללא משוא פנים, תוך גישה הוגנת כלפי הכל ובלי שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו ובפעולותיו, אף למראית עין.
3. חובה למנוע ניגוד עניינים
חבר מועצה ינהל ענייניו כך שלא יהיה ניגוד עניינים בין תפקידו כחבר מועצה לבין תפקיד אחר או עניין אישי שלו".
שאר הכללים מבוססים על עקרונות אלה, והם מתייחסים לנושאים ספציפיים יותר. למשל, כלל 8 מתייחס לניגוד עניינים מוסדי, וקובע, כי חבר מועצה לא יטפל, במסגרת כהונתו במועצה, בנושאים שגורמים לו להימצא, במישרין או בעקיפין, במצב של ניגוד עניינים בין תפקידיו השונים.
כלל 11 מתייחס לניגוד עניינים אישי, וקובע, כי חבר מועצה לא יטפל, במסגרת כהונתו במועצה, בנושאים שיש לו בהם עניין אישי, ויודיע למועצה על העניין האישי שיש לו.
רוב הכללים חלים על מצבים ספציפיים, בהם מתעורר חשש לניגוד עניינים אישי. למשל, כלל 12, המתייחס למצב, בו חבר המועצה עושה עסקה עם הרשות המקומית בה הוא מכהן. החשש הוא, שקרבתו של אותו חבר מועצה לגורמים המוסמכים לקבל החלטות באותה רשות היא שגרמה לכריתת החוזה. קיים גם חשש, שהמועצה יכלה לרכוש שירותים זולים יותר, או שירותים באיכות טובה יותר, והתפשרה, כיוון שהיה מדובר בחבר המועצה. לפירוט בעניין זה ניתן לפנות לחוות הדעת בנושא.
כלל 13 אוסר על חבר המועצה לעשות שימוש בנכסי המועצה, והוא מבוסס על הרעיון, כי חבר המועצה נבחר לתפקידו על מנת לקדם את ענייני הציבור ואסור לו להפיק תועלת לעצמו מכהונתו הציבורית.
כלל 14 מתייחס למצב, בו חבר המועצה מתקשר בחוזה עם קבלן הנותן שירותים לרשות.
כלל 15 אוסר על קבלן בניין הבונה בתחומי הרשות לכהן בוועדת המשנה לתכנון ובניה.
כלל 16 אוסר על חבר מועצה, אשר מייצג את ענייניו של סקטור עסקי מסויים לא יהיה חבר בגופים של הרשות המקומית הדנים בבקשות אישיות של חברי אותו סקטור או סקטור מתחרה לו.
כלל 17 אוסר על חבר המועצה לייצג גורמים כלשהם בפני הרשות המקומית. זאת, על מנת שלא לתת לאותם גורמים יתרון בלתי הוגן על פני גורמים אחרים, שאינם מקורבים למועצה, ועל מנת למנוע מצב, בו חבר מועצה מפיק רווח כלכלי ממעמדו הציבורי.
כללים 18-20 מתייחסים למצב בו חבר מועצה מקבל מתנה, הטבה או "טובת הנאה" אחרת, במסגרת תפקידו, ולגבולות האסור והמותר בתחומים אלה.
חלק מן הכללים נוסחו על ידי הוועדה, אך חלקם הובאו, בשינויים קלים בלבד, מדברי חקיקה קיימים. למשל, כלל 12, הקובע איסור על חבר המועצה לעשות עסקה עם הרשות המקומית בה הוא מכהן, אינו מהווה חידוש. זהו הסדר המעוגן בפקודת העיריות, בצווי המועצות המקומיות ובצו המועצות האזוריות וגם בתקנונים החלים על המועצות המקומיות