הכללים גובשו בידי ועדה בה השתתפו נציגים של היועץ המשפטי לממשלה, משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי. הוועדה הוקמה לאחר שנמצא, שמספר נבחרי ציבור בשלטון המקומי לא נהגו, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, לפי הנורמות הנדרשות בתחום ניגוד העניינים. אגב בדיקת העמדתם לדין פלילי נשמעה בזמנו הטענה, שנבחרי הציבור אינם מודעים לנורמות אלו, ולכן הוחלט להטיל על הוועדה לגבש את הכללים ולפרסם אותם כדי להביאם לידיעת כלל הציבור וציבור הנבחרים ברשויות המקומיות. הכללים אושרו בידי הנהלת מרכז השלטון המקומי, בתחילה לתקופה של שנתיים, ולאחר מכן ללא הגבלת זמן.

הכללים נועדו להקל את ההתמצאות בדיני ניגוד העניינים, ומהווים מעין תקציר או "קודיפיקציה בזעיר אנפין" של דיני ניגוד העניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות כפי שהם קבועים בחקיקה הראשית, בחקיקת משנה ובפסיקת בתי המשפט.

הכללים קבעו כי תוקם ועדה מייעצת (להלן בקובץ זה – "הוועדה"), שתפקידה לסייע לנבחרי הציבור בדרך של מתן חוות דעת. הוועדה מחווה דעתה בתשובה לפניות של נבחרים השואלים שאלות לגבי התנהלותם שלהם, אך מתייחסת גם לפניות מצד גורמים אחרים (נבחרים, יועצים משפטיים, מבקרים וכן תושבי הרשויות) המעוניינים לקבל חוות דעת על נבחרים. לאחר גיבוש חוות הדעת היא מופצת לגורמים הנוגעים בדבר.

הוועדה פועלת לפי כלל 6 לכללים. קובץ זה כולל התייחסות לחקיקה בתחום ניגוד עניינים של נבחרים ברשויות המקומיות, חוות דעת של הוועדה וכן תמציות של פסקי דין שניתנו בנושא ניגוד העניינים.

כאמור, הוועדה היא ועדה מייעצת. עם זאת, חוות דעתה יכולות לשמש בסיס, במקרים המתאימים, לנקיטת צעדים על ידי הגורמים המוסמכים לפי חוק על מנת למנוע ניגוד עניינים (למשל ע"י משרד הפנים, המופקד על הרשויות המקומיות).

הוועדה נוהגת, עם קבלת פנייה בדבר חשש לניגוד עניינים, לבקש את תגובתו של חבר המועצה הנילון. הפנייה מועברת אליו ככתבה וכלשונה, אם הפונה מסכים לכך, או בשם הוועדה, כאשר הפונה מעדיף שלא להזדהות. בנוסף, פונה הוועדה אל היועץ המשפטי של הרשות המקומית בה מכהן הנילון ולגורמים נוספים, ככל שיש בכך צורך לבירור השאלות על הפרק.

חוות הדעת של הוועדה נשלחת, כמובן, למבקש, אולם היא מועברת בראש ובראשונה אל הנילון, והעתקים נשלחים גם אל ראש הרשות בה הוא מכהן, אל היועץ המשפטי שלה ואל גורמים רלוונטיים נוספים, ככל הנדרש, לפי העניין.

חשוב לציין, כי הוועדה היא גוף מייעץ. לפיכך, חוות דעתה כשלעצמן אינן מחייבות את נבחרי הציבור[1]. עם זאת, יש להן חשיבות ומשקל בשל הרכב הוועדה, המשלב לא רק נציגים של מרכז השלטון המקומי ומרכז המועצות האזוריות, יחד עם נציגי הייעוץ המשפטי של משרד הפנים ושל היועץ המשפטי לממשלה, שחוות דעתו מחייבות את הממשלה על כל זרועותיה[2].

"הכללים קבעו, כי תוקם ועדה מייעצת, שתפקידה לסייע לנבחרי הציבור בדרך של מתן חוות דעת. הוועדה מחווה דעתה בתשובה לפניות כאשר לאחר גיבוש חוות הדעת היא מופצת לגורמים הנוגעים בדבר.

אכן, מדובר בוועדה מייעצת אלא שלא ניתן להתייחס אל הכללים שגיבשה כאל המלצה בלבד. לחוות דעת הוועדה משמעות עקרונית עבור כלל נבחרי הציבור בשלטון המקומי, אשר לשמם הוקם ויועד גוף מייעץ זה.

משכך, הסתמכות המשיבים על חוות הדעת בדין יסודה, ואין להלין על העירייה כי נשענה על כללים אלו. זאת ועוד, לא ניתן לקבל את טענת העותר לפיה מדובר "בחוות דעת כללית המופנית מטעמו של גורם מקצועי אחד לגורם מקצועי אחר"[3].

יש להזכיר, כי הוועדה אינה גוף חוקר או מבקר. היא הוקמה על מנת לסייע לנבחרי הציבור לפעול כדין, ולפיכך היא דנה, בדרך כלל, רק בשאלות שיש להן השלכה לעתיד. בנוסף, הוועדה נוהגת להעביר פניות לטיפולם של גורמים אחרים, כאשר היא סבורה שהם יכולים לטפל בהן בצורה טובה יותר (למשל, כאשר יש ברשותם סמכויות רלוונטיות). לבסוף, הוועדה אינה דנה בפניות בשאלות הנדונות במקביל בערכאות שיפוטיות.

הוועדה מנחה את עצמה, ככלל, בין היתר, על ידי חוות הדעת שנתנה בסוגיות שונות בעבר. עם זאת, יודגש, כי היא מוסמכת לשנות מעת לעת את עמדתה בסוגיות השונות, וזאת, בין היתר, בעקבות שינויי חקיקה, פסיקה חדשה, הצטברות ניסיון לגבי יישומם של הסדרים שנקבעו בעבר, תגובות של גורמים שונים המובאות בפניה ועוד.

בקובץ לא מוזכרים שמות של נבחרים או שמות הרשויות הרלוונטיות, אלא אם כן הם נזכרו בפסיקת בית המשפט. זאת, על מנת להימנע ככל שניתן מפגיעה מיותרת בפרטיותם של הגורמים שעניינם נדון בפני הוועדה.

הוועדה נתנה במשך השנים מספר רב של חוות דעת. חוות דעת שהן בעלות חשיבות כללית פורסמו בשני חוזרים של המנהל הכללי של משרד הפנים (מיום 24 בפברואר 1986 ומיום 27 באפריל 1987). בשנת 1993 הופץ לראשונה קובץ רחב יותר (שכלל גם את ההחלטות שפורסמו באותם חוזרים). בשנת 1999 הופץ קובץ מעודכן, שכלל גם עדכוני פסיקה וחוות דעת חדשות של הוועדה.

בשנת 2007 עודכן שוב קובץ חוות הדעת והועלה לאתר האינטרנט של משרד המשפטים על מנת להפוך את הנושא לנגיש יותר לציבור. הקבצים כוללים חוות דעת שהינן בעלות משמעות כללית או עקרונית עבור כלל נבחרי הציבור בשלטון המקומי, חוות דעת לגבי פניות בנושאים אופייניים לשלטון המקומי, או כאלה שהועלו באופן תדיר בפני הוועדה, גם אם אינן בעלות גוון עקרוני.  

כעת, עם תום כהונתו של יו"ר הוועדה האחרון,  מלכיאל בלס ותחילת כהונתה של היו"ר החדשה, דינה זילבר, אנו מתכוננים להעלות לאתר האינטרנט עדכון ראשון לקובץ, הכולל פסיקה חדשה וחוות דעת שנתנה הוועדה בחמש השנים האחרונות. אנו מתכוונים לעדכן את קובץ חוות הדעת גם בהמשך.

הרכב הוועדה:

יו"ר הוועדה הוא נציג היועץ המשפטי לממשלה. כאמור, יו"ר הוועדה היא גב' דינה זילבר, משנה ליועץ המשפטי לממשלה (יעוץ). שאר חברי הוועדה הם: מר מוטי ששון, ראש עיריית חולון; עו"ד נילי ארז (סורוקר), היועצת המשפטית לעיריית נתניה; עו"ד (רו"ח) אריאל גמליאל, מבקר עיריית אשקלון; עו"ד נתן בביוף, סגן בכיר ליועץ המשפטי למשרד הפנים.

כמו כן מוזמנים לישיבות הוועדה כמשקיפים  עו"ד נועה בן אריה, המשמשת כיועצת משפטי למרכז השלטון המקומי, מר ישראל שפיצר, מנהל האגף לשכר ולכוח אדם ברשויות המקומיות במשרד הפנים. בשנת 2008 החל להשתתף בישיבות הוועדה נציג מרכז המועצות האזוריות. מילא את התפקיד מר יצחק ישועה (שייע), ז"ל, שכיהן כמנכ"ל מרכז המועצות האזוריות עד פטירתו בשנת 2012. מר ישועה תרם רבות לעבודת הוועדה והיה אהוב על כל חבריה. יהי זכרו ברוך.

עו"ד יעל אחילאה מרכזת את עבודת הוועדה יחד עם עו"ד חגית ברינקר. בדיונים משתתף גם עו"ד הראל גולדברג ממחלקת ייעוץ וחקיקה, המטפל בתחומי הרשויות המקומיות והמועצות הדתיות.

עו"ד יעל אחילאה ערכה את הקובץ ואת העדכון. גב' שרי מלמד משמשת כמזכירת הוועדה, משקיעה עבודה רבה ומחשבה בעבודת הוועדה השוטפת.  גב' רחל דהאן השקיעה עבודה רבה בהעלאת קובץ חוות הדעת לאתר האינטרנט לראשונה.

הגב' טנה שפניץ, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי), עמדה בראש הוועדה שגיבשה את הכללים ובראש הוועדה המייעצת מתחילת פעילותה בשנת 1984 ועד לפרישתה משירות המדינה בסוף שנת 2004. גב' שפניץ היתה אחת מהמשפטנים שהניחו את הבסיס התיאורטי והמעשי כאחד לבחינת שאלות של ניגוד עניינים, הן במסגרת עבודתה השוטפת במשרד המשפטים לאורך השנים והן במאמר שכתבה יחד עם גב' ורדה לוסטהויז בנושא (ספר אורי ידין, כרך ב'). פרסום קבצי חוות הדעת החל ביוזמתה ובהכוונתה של גב' שפניץ. על כל אלה אנו מודים לה.

מר מלכיאל (מייק) בלס, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ), עמד בראש הוועדה מסוף שנת 2004 עד ספטמבר 2012. מייק ראה חשיבות רבה בפתיחת מידע לציבור הרחב. ביוזמתו ובהנחייתו הורחב קובץ חוות הדעת של הוועדה והועלה לראשונה לאינטרנט. מטרת הפרסום באינטרנט היתה לאפשר לקהלים רחבים ככל שניתן לקבל גישה לחקיקה, לפסיקה, לכללים ולעקרונות האמורים להנחות את נבחרי הציבור בשלטון המקומי בפעילותם. בראש ובראשונה – נועד האתר לסייע לנבחרי הציבור עצמם, אך הוא יוכל לסייע גם לשאר הגורמים העוסקים בעניין  כמו גם לציבור הרחב.